Lofton, M. L., & Lozano-Rojas, F. A. (2025). Differential Governance Capacity and the COVID-19 Pandemic’s Impact on Sales Tax Collection: Evidence from Georgia Counties. Global Public Policy and Governance, 4(4):340–364.
Lofton & Lozano-Rojas：差异化治理能力与新冠疫情对销售税征收的影响：来自佐治亚州各县的证据
导语
本文重点关注新冠疫情对佐治亚州各县销售税征收（sales tax collections）的影响。我们认为较高的治理领导力（governance leadership）、政策管控力（policy regulation）和政策执行力（delivery capacity）有助于缓冲疫情造成的销售税征收损失。研究发现，在人均零售收入、人均旅游收入和电子商务活动方面排名前33%的县，其销售税征并未系统性地受到前期治理能力的影响。由此可见，考虑到州一级政府采取集中和简化的销售税征收方式，动荡时期县级政府的治理能力可能不会影响销售税的征收。
作者简介
Michelle L. Lofton，佐治亚大学公共管理与政策系副教授。研究方向为公共财政管理、财政约束和预算。
Felipe A. Lozano-Rojas，佐治亚大学公共管理与政策系助理教授。研究兴趣涉及公共财政和卫生政策的交叉领域，关注税收与行为和地方政府财政。
主旨内容
1.导言
新冠疫情影响了美国的劳动力市场、供应链运作与消费模式，冲击了传统销售税收入基础。为了解销售税征管过程的治理能力差异是否会在危机期间影响政府的销售税征收，本文基于2017-2022年的季度面板数据，通过使用事件研究双重差分模型（event study difference-in-differences models）分析疫情对佐治亚州各县政府人均销售税收入的影响，以及不同治理能力水平造成的异质性影响。
2.文献综述与研究假设
现有文献将销售税基和法定税率视为影响税收征收的两个关键因素，忽视了政府在销售税征管过程中的管理机制。在税收管理过程中，政府往往需要支付一定成本，包括处理纳税申报、维持工作人员和存储电子数据等费用。
治理能力是有效应对危机的“准备或分析能力、协调、监管、实施或交付能力”。对地方政府而言，治理能力通过以下三种方式影响销售税征收：首先，政府通过经济开发人员（economic developer）帮助企业在收入减少时提供缓冲；其次，治理能力中的管控元素允许政府在危机期间借助政策和程序进行税收管理；最后，治理能力表现为行政能力，本文将其概念化为协助销售税管理的人员。图1介绍了三种治理能力与销售税征收之间的关系，具体研究假设如下：
假设1：人均零售收入最高的县在拥有较高销售税管理能力时，其人均销售税收入的削减幅度将低于收入较低的县。
假设2：人均旅游收入最高的县在拥有较高销售税管理能力时，其人均销售税收入的削减幅度将低于收入较低的县。
假设3：电子商务普及率最高的县在拥有较高销售税管理能力时，其人均销售税收入的削减幅度将低于普及率较低的县。
见原文图1：影响销售税征收的治理能力
3.研究设计
3.1数据与样本
本文使用了2017-2022年的多来源数据。研究首先从佐治亚州税务局收集每季度的县级销售税金额数据。其次，使用美国经济分析局（U.S. Bureau of Economic Analysis）提供的相关数据及疫情前数据（pre-pandemic data）衡量县级零售行业和旅游业的人均收入，并根据美国社区调查（ACS）测量特定县接入宽带互联网的家庭比例，以此作为电子商务数据的代理变量。最后，研究通过佐治亚州社区事务部及州劳动部门调查获取了地方政府治理能力数据，测量指标包括地方政府是否雇佣全职经济开发人员、是否设有规划委员会，以及年度平均月就业人数是否高于中位数。本文控制变量包括失业率、女性人口比例、25岁以下人口比例、该县的人均个人收入等。
3.2研究方法
本文将2020年新冠疫情界定为处理期（treatment moment），使用人均零售收入、人均旅游收入、宽带接入作为处理强度（intensity of treatment）指标。方程（1）采用标准的双重差分模型，ln(yit)表示第i个县在第t季度人均销售税收入的自然对数，核心参数β用于捕捉疫情对暴露程度较高县的处理效应（treatment effect）。为探究销售税管理过程中的治理能力如何影响疫情的差异化效应，我们将方程（1）扩展为异质性双重差分模型方程（2），其中βh取决于LocGovi所代表的差异化治理能力（具有全职经济开发人员=1；具有规划委员会=1；地方政府平均就业人数高于中位数=1）。
4.研究发现
对于那些在疫情前对零售收入依赖度最高的县，从疫情开始到2022年第四季度的这段时间内，与零售收入较低（处于后66%）的县相比，这些县的税收每季度持续减少约9.4%。我们在旅游业收入方面也发现了类似的结果：在疫情三年后，那些过度依赖旅游业的县，与其他依赖度较低的县相比，平均每季度的税收减少了10.6%。最后，那些宽带接入水平远高于其经济活动水平的县，与宽带接入水平较低的县相比，每季度的税收增加了约5.4%。
关于异质性分析的结果，研究发现：第一，无论有无经济开发者，新冠疫情的影响并没有统计学上的显著差异。换言之，经济开发者的存在与否并未显著改变疫情对税收的长期影响；第二，无论地区是否设有规划委员会，疫情对零售和旅游业收入的影响没有显著差异。然而，宽带接入的影响在统计上显著，但这一结果可能受到小样本的干扰；第三，对于那些地方政府就业水平高于州中位数且处于零售收入分布前33%的地区，新冠疫情的影响导致其税收下降比低于州中位数的地区多4.6个百分点。在旅游业收入分布方面，研究也发现了类似的4.7个百分点的差异。然而，宽带接入水平较高的地区在税收下降方面没有显著差异。
5.结论和讨论
本文探讨了新冠疫情对佐治亚州各县销售税收入的影响，并分析了不同治理能力水平（通过全职经济开发人员、规划委员会和地方政府就业水平衡量）下的异质性效应。研究发现，对人均零售收入、人均旅游收入和电子商务业务收入排名前33%的县而言，其销售税收入分别减少了9.4%、减少了10.6%，以及增加了5.4%。与此同时，研究还发现，各种治理能力对人均销售税征收的异质性影响是有限的。
上述结果表明：首先，治理能力（以是否有全职经济开发者为衡量标准）对销售税征收的影响微乎其微，这可能是因为销售税征收流程在州一级已经高度简化；其次，由于样本量有限，尤其是在某些治理能力分类下，研究结果的普遍性可能受到限制，因此需要谨慎解读，并建议未来研究扩大样本规模以增强结论的可靠性；再次，销售税征收的影响在疫情复苏后仍然持续，且治理能力的高低对征收结果的影响有限；最后，集中征收机制（如佐治亚州的模式）能够通过透明的规则和直接的责任分配，增强地方政府与税基的联系，并有效应对危机。相比之下，分散的税收系统可能难以发挥地方政府的治理能力。因此，未来的研究应进一步探讨在非集中化税收框架下，治理能力对地方政府的影响。
编译者：李睿
复旦大学国务学院本科生
