Ivonchyk, M. (2024). U.S. State budget management strategies during the COVID-19 pandemic.Global Public Policy and Governance, 4(4): 365-388.

Mikhail Ivonchyk：新冠疫情期间美国州政府的预算管理策略

导语

新冠疫情给全球公共预算带来了前所未有的压力。本文使用美国州政府的面板数据，分析推动其财政应对措施的因素，并将新冠疫情期间与大衰退期间采用的策略进行比较。研究结果表明，疫情期间各州较少实施全面削减措施，且避免采取与劳动力相关的措施。预算缺口影响了采用策略的数量以及支出削减的可能性，但并未影响具体措施的选择。联邦援助与所采用策略的数量或类型的关联有限，政治意识形态与所采用平衡策略的类型或数量也没有系统联系。

作者简介

Mikhail Ivonchyk，洛克菲勒公共事务与政策学院公共行政与政策系助理教授。研究兴趣集中在公共财政、债务管理、财政政策、预算程序和议程设置等领域。

主旨内容

1.导言

新冠疫情给全球的社会生活和经济活动造成了前所未有的破坏。面对公共预算缺口和财政赤字现象，美国各州政府采取了各不相同的预算平衡方法，但仍不清楚哪些因素决定了预算平衡策略的选择。为了解各州如何应对经济冲击，本文使用2006-2022年间美国50个州的面板数据，以确定影响预算平衡策略选择和采用策略数量的主要因素。

2.理论框架

针对政府应对财政压力的影响因素，既有研究发现州财政状况、预计的财政赤字（projected deficits）、可用储备、预算程序、政治环境和权力制度分配的差异都可能作用于政府的预算反应。存在结构性赤字的州往往需要采取更严厉的财政措施；相比之下，拥有更多储备和联邦援助有助于减少州政府对广泛平衡策略的需求。政治因素在预算过程中也发挥着重要作用，当政府分裂、不同的政党控制立法和行政部门时，可能导致州政府采取更少的财政平衡策略。此外，就意识形态而言，案例研究发现保守派政府倾向于削减支出以缩小预算缺口，而自由派政府倾向于增加收入并保持支出水平。

基于现有研究，本文旨在检验预算缺口、储备、外部援助和政治格局对各州是否采取平衡策略、采用策略的数量，以及具体的策略选择的影响。我们预估更大的财政缺口、更小的储备资金和更少的外部援助将增加政府实施预算调整策略以及增加采用策略数量的可能性。

另一个重要问题是，新冠疫情期间使用的平衡策略是否与过去财政危机（如大衰退）中使用的策略有较大差异。面对疫情带来的高度不确定性，政府在预算平衡方面的做法要么“力度不足”，要么“力度过大”。因此，相应的零假设为：大衰退和疫情期间的策略选择在统计上没有显著差异。

3.研究设计

3.1数据与样本

本文的分析单位是美国州政府。我们使用2006-2022年美国50个州的面板数据集，共计获得829个观测数据（t=17，n=50，N=829）。表1提供了数据的描述性统计。

见原文表1：描述性统计

3.2变量

美国国家州政府预算官员协会（NASBO）收集了11项平衡预算策略，包括全面削减、定向削减、裁员、休假、退休激励、工资缩减、福利削减、机构重组、私有化、地方援助缩减、财政稳定基金（rainy-day funds，也可称为应急基金）。本文将因变量操作化如下：第一，州政府是否采取平衡策略。如果州政府使用了上述至少一种平衡策略，则编码为1，否则编码为0。第二，州政府年度使用的所有平衡策略的数量。

在自变量方面，本文将预计的预算余额变量除以估计的普通基金总支出（estimated total General Fund expenditures），并将结果转换为百分比，从而进行标准化处理。该变量均值为5%，范围从-66%到58%，说明部分州财政压力较大，而部分州则有大量盈余。根据各州财政调查报告，其他变量如“储备金可用性”则使用人均财政稳定基金估计结余来衡量，“联邦援助”用各州每财政年度人均支出的联邦基金总额估计。模型还包括三个反映政治因素的二分变量，第一个变量是州长是否为民主党人，第二个是民主党是否控制立法机构，第三个则反映分裂的立法控制。同时，为检验意识形态统一是否与平衡策略有关，模型引入了反映统一政府的二分变量。

另一个重要问题是各州如何应对新冠疫情期间的财政压力。本文以2009年（大衰退顶峰时期）为参照基准，使用2020年、2021年和2022年病例总数、死亡人数等年度指标，通过上述年份的显著性水平分析新冠疫情期间平衡策略是否与大衰退期间的平衡策略有所不同。

研究控制了预算平衡过程中的一系列重要因素，例如该州的总人口及其相对于前一年的变化、经济繁荣年份和经济萧条年份两个二分类变量、失业率及其年度变化、人均实际州内生产总值（GSP）、工会代表的就业人员百分比和人均州雇员总数等。

3.3.模型估计

本研究采用普通最小二乘（OLS）建立线性概率模型。模型包含州固定效应，以控制各州特有的、不随时间变化的因素，并采用按州聚类的稳健标准误进行估计，从而解决数据中的自相关和异方差问题。

4.研究发现

回归结果表明，首先财政指标与预算平衡决策显著相关：预计的预算余额（the projected budget balance）每增加一个点，采用平衡策略的概率减少1%，预期的策略数量减少2%；人均联邦援助每增加1000美元，各州采取平衡策略的可能性降低5%；人均财政稳定基金每增加1000美元，预期使用的策略数量减少6%。在政治指标方面，统一政府显著增加了州政府采用策略的数量。与大衰退相比，各州在新冠疫情期间采用的平衡策略明显减少。

见原文表2：平衡策略选择和策略数量的回归结果

接下来，本文关注个别预算平衡策略的回归结果。预计的预算余额每增加一个单位，实施全面削减和定向削减的可能性下降约1%。相比之下，联邦援助的数额与这两种削减没有显著关联，预算削减也不受任何政治指标的影响。在人口较多和工会较多的州，全面削减工资的可能性更大。与大衰退相比，疫情期间第一年采取全面削减策略的可能性降低了45%，但随后恢复到与大衰退相当的水平。

针对为平衡预算而实施的结构性策略（如私有化和机构重组），研究发现每增加1000美元的联邦援助和1000美元的应急储备，选择重组策略的可能性分别降低5%和4%。相比之下，私有化似乎受到不同因素的影响，财政指标和政治因素都与选择这一策略没有显著关系。

5.结论和讨论

本研究探讨了财政指标和政治因素对预算平衡策略的重要影响，并将新冠疫情期间使用的策略与大衰退期间使用的策略进行比较。结果证实了政策制定者会根据财政压力的严重程度（以预计的预算缺口为代表）采取相应的措施。然而，应急储备和联邦援助并不总是影响州政府的策略选择，政治意识形态对平衡策略也没有显著影响。州政府的反应可能会因危机的性质而有所不同，也受到对联邦援助预期的影响，因此中央政府可能需要提供更及时、更灵活的援助。本文提供了联邦制度下有关地方政府财政行为和策略选择的宝贵见解，未来研究可以进一步观察平衡策略的长期影响。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生