Ulnicane, I. (2022). Emerging technology for economic competitiveness or societal challenges? Framing purpose in Artifcial Intelligence policy. Global Public Policy and Governance, 2, doi: 10.1007/s43508-022-00049-8.

新兴技术是为了提高经济竞争力还是应对社会挑战？人工智能政策目标的建构

导语

本文使用经济增长和社会挑战两个主要的科技政策框架，来分析当今关键新兴技术之一——人工智能（AI）的框架（frames）。研究发现，最近的人工智能政策同时包含经济增长和社会挑战两类框架。虽然人工智能是一项新兴技术，但近年来相关政策建立在对于技术作用的传统观念上，及其对促进经济增长和竞争力方面的作用，且其作用得到了研究投资和高技能劳动力等措施的支持。此外，人工智能政策还借鉴了关于技术对解决社会挑战和可持续发展目标贡献的最新框架。但在具体呈现时，则将人工智能理解为解决复杂社会问题的技术方案。尽管人工智能政策表现出了对同时解决经济和社会目标的部分兴趣，但相关政策文件尚未将两类目标同时兼容。

作者简介

Inga Ulnican是蒙德福特大学研究员，近期研究领域包括新兴技术、人工智能和研究基础设施治理等。

主旨内容

1.引言

近年来，围绕人工智能的政策讨论日益广泛。相关政策讨论评估了人工智能的机遇和风险，并提供治理建议。由于许多国家和组织几乎在同一时期发布了各自的文件，因此存在大量跨国和跨组织的政策学习，这导致在关键主题和原则方面出现了一些趋同，但也在共同主题和原则的优先事项、广度和理解上存在分歧。

本文借鉴两个主要科技政策框架，一是科技对于经济竞争力的贡献，二是科技对重大社会的挑战，分析人工智能在相关政策文件中是如何被认知建构的。本文的研究问题是：相关政策是如何建构人工智能的发展及其使用的？具体而言，这些政策文件关注的是优先考虑经济增长的传统技术框架，还是解决社会挑战的新兴框架范式？人工智能政策中这两个框架之间有何关系？政府在建构人工智能政策的目的时，有哪些遗漏之处？

2.概念框架：新兴科技和政策建构

在定义人工智能时，本文主要考虑政策制定者和其他利益相关者如何理解和使用人工智能一词。人工智能是人类为实现复杂目标而设计的系统程序，涉及数据感知、解释、推理和决策。作为一种新兴技术，人工智能在政策文件中既呈现出革命性的潜力，也带来了担忧。此外，人工智能不仅被视为一种中立工具，而且被视为一种由社会价值观共同塑造的技术。

政策建构方法关注政策故事如何在特定的政治和历史背景下塑造法律、法规和决策，为研究者分析政策辩论提供了宝贵的视角。政策框架的概念应用于技术政策和新兴技术的治理，有助于理解人工智能政策，其中，政策框架不仅涉及政策文件所说的内容，还涉及遗漏、不提及和隐藏的政治。

全球有关新兴技术的政策建构正在发生重大变化。传统上，技术政策主要关注经济增长、生产率和竞争力，并以市场失灵和系统失灵为理由，在市场无法为新技术的开发和使用提供足够的支持、投资和网络时，需要政府干预。最近，这一框架的关键假设正日益受到挑战。新的政策框架认为，新兴技术开发应面向被称为“重大社会挑战”的社会目标以及气候变化、健康和减贫等可持续发展领域。这一对社会挑战的关注并不是完全取代传统上以经济为导向的政策框架，而是新旧技术范式共存且在实践中有时有交叉的分层过程。

为此，本文基于这两种技术政策框架，探讨人工智能相关政策文件是如何阐明这些框架内的总体目标。

3.关于构建人工智能开发和使用目的的实证见解

政策文件指的是与政策信息的载体，在政策话语和辩论、说服或论证中发挥着重要作用。本文具体分析欧盟和美国等各国政府、国际组织、咨询机构和智库在2016年至2018年推出的49份人工智能政策文件的政策文本数据集。人工智能政策文件展示了两种程式化政策框架：强调经济增长和强调社会挑战。传统的经济框架显而易见，将人工智能描绘成促进经济增长、创新和竞争力的催化剂。

人们的期望包括人工智能使经济增长翻倍的潜力，并对各个行业做出的重大贡献，重点是全球经济竞争力。相关讨论强调，应通过增加对人工智能研究、劳动力发展和监管框架的投资来保持竞争力的紧迫性。对人工智能进步落后的担忧凸显了经济竞争的传统叙事，以及快速采取行动并防止负面后果的必要性。总之，人工智能政策的主导叙事框架与传统技术政策框架一致，优先考虑经济增长、生产力和全球竞争力。

相关政策文件还强调了人工智能解决各种社会挑战的潜力。这些文件倡导人工智能的发展应与联合国可持续发展目标（SDG）保持一致。这种乐观的讨论强调了人工智能在解决医疗保健、气候变化和网络安全等领域的重大社会挑战方面的作用。尽管包容性治理被认为对于实现社会效益至关重要，但一些报告对应对这些挑战的复杂性和不确定性提出了警告，强调需要更细致的理解。总体而言，该政策框架强调了人工智能作为社会问题解决方案的潜力，但有时会忽视这些挑战的复杂性。

4.结论

本研究通过传统经济增长的视角和最近对社会挑战的关注，探讨了人工智能开发和使用的政策框架。研究发现，人工智能政策既借鉴了传统经济框架的基本理念，也纳入了应对社会挑战和实现可持续发展目标的相关元素。整体上，人工智能政策文件通常将经济和社会目标视为互补和兼容的目标，而不是相互竞争的替代方案。研究进一步认为，研究者应在未来更加深入地考察这些框架之间的复杂性和潜在冲突，并将分析范围扩大到包括其他地区的人工智能政策分析，并将它们与其他新兴技术的政策讨论进行跨领域比较。

编译者：袁昌蕊 复旦大学国际关系与公共事务学院研究生