Savas, E.S. (2021). What should government do?.Global Public Policy and Governance, 1(1), 98-120.

政府应该做什么？

导语

政府的具体作用和活动因时因地而异。政府应该做什么，哪些事务应该保留给政府？这是个具有挑战性的问题。现今，政府面临着基本公共服务供给、国防、环保等巨大挑战，这愈加要求政府加强与私人部门的合作。进而，哪些责任又应当被厘清？公共部门与私人部门又该如何合作？纽约城市大学的E. S. Savas教授以“政府应该做什么？”为题所撰写的论文尝试回答这些问题。

作者简介

E. S. Savas（E. S. 萨瓦斯），纽约城市大学公共与国际事务学院校长教授（Presidential Professor），被公认为是当代世界民营化研究的创始人。他曾在政府内担任高级官员，也在世界著名大学里成为一名卓越的公共行政学者。这样丰富的职业生涯经历使萨瓦斯教授不仅具有对公共问题的深刻洞见，同时能够强有力地推动公共部门的改革。其已出版的15部著作共拥有20余个国外版本，并发表了130余篇文章。

主旨内容

政府的活动及其作用因时因地而异。政府应该做什么——哪些活动应该由政府完成——一直是争论的焦点。在这一问题上的不同看法甚至会引发激烈的观点冲突。在民主国家，争论主要集中在支持“有限政府”还是“更广泛、更积极的政府”之间。

在运转良好的社会中，政府、其他机构和个人自由之间的适当平衡是怎样维系的？以美国为例，这一问题自上世纪30年代以来便始终是社会辩论的主战场。自罗斯福大规模扩张联邦政府为起始，约翰逊进一步加强了该趋势，里根时期开始进行部分逆转，直到拜登时期继续实行“大政府”。

当今政府面临来自经济、医疗卫生、国防、基础设施和环境等领域的巨大挑战。在如今的保守派看来，以往为大政府提供更多资金的做法已经过时，他们担心个人自由会受到威胁。而进步人士则认为更大、更强、更积极的政府是必要的。

鉴于此，更多的社会资源应当调动起来用于提供社会服务。在此过程中，公共部门和私人部门并不是在各自独立的领域中分别工作，而是两个部门在一个单一的、巨大的、复杂的空间中彼此合作与竞争。  

1. 物品与服务分类

本研究首先从传统的政治经济学视角以排他性（exclusion）和消费（consumption）的竞争性区分了四种物品：私人物品（individual goods）、收费物品（toll goods）、公共池塘物品（common-pool goods）和集体物品（collective goods）。

同时，本研究提出，在私人物品分类下还存在一种“值得提供的物品（worthy goods）”，这种物品应当不考虑支付能力而提供给所有人。因其具有正的外部性，能够使许多人受益，故成为慈善工作的重心。但是，提供该物品的计划也容易因政治目的和欺诈而过度扩张，最终导致资源浪费。

2. 提供物品和服务的机构

本研究进而将视角转向上述物品和服务的供给，人类社会逐步发展出四种不同的机构来提供上述物品，即家庭、公民社会、市场和政府。

然而，上述四个机构也存在着失灵的风险。婚前生育、抚养不利、家庭收入不足等会导致家庭的失灵；公民社会的失灵可能来源于私人渠道筹款不力或过度依赖政府，进而影响它的发展态势与独立性；市场的失灵可能来源于四个方面的缺陷：垄断、外部性、信息不对称、且无法提供集体物品与成本很高、风险很大但可能产生高价值的集体或收费物品；政府的失灵则源于垄断、难以评估结果的投入、过度干预以及政策短期化等问题。

在二十世纪，政府得到了极大的发展，使得它们在不同国家或多或少地取代了一些机构，进而存在着政府承担责任过重的问题，因此需要考虑其与私人部门的合作。

本研究认为首先需要判断政府提供物品与服务的必要性，即“政府应该这样做吗？这一定是政府的职能吗？如果由某个私人机构单独或私人机构与政府合作处理，社会能得到更好的服务吗？”并沿用克林顿政府的方法提出一个决策树（见下图）。对于私人物品（不包括值得提供的物品）与收费物品的供给，政府应该放松管制，扩大私人部门参与；如果政府已经参与，可以通过出售、赠与、清算的方式剥离职能。对于集体物品、值得提供的物品或者公民社会无法提供的收费物品，政府可以继续提供，但是可以考虑下放职责给下级政府以提高管理效率。对于其他难以厘清责任的情况，政府则应利用外包、市场力量、协作及公私伙伴关系（PPP模式）的方式，持续促进公民社会的参与。

编译者：王搏维

复旦大学国际关系与公共事务学院本科生