Mumtaz, M. (2023). Intergovernmental relations in climate change governance: A Pakistani case. Global Public Policy and Governance, 3, doi: 10.1007/s43508-023-00066-1
气候变化治理中的政府间关系：来自巴基斯坦的案例
导语
气候变化带来的挑战面前，各国各级政府都需要采取措施来应对其负面影响。政府间关系（Inter-governmental Relations，简称IGR）在协调各级政府制定及实施气候变化适应政策方面起着关键作用。然而，实现顺畅的政府间关系仍存在众多挑战。本研究通过对巴基斯坦农业部门的案例研究，识别了IGRs在进行有效气候适应治理时所面临的关键挑战。研究显示，巴基斯坦不稳定的政治局势是导致其IGRs薄弱的主要原因。联邦政府与各省之间没有处理气候变化问题的正式协调机制，地方机构也没有明确的角色、责任和权利。此外，各省之间由于政治理念不同、治理方法各异而缺乏协调，无法进行集体努力。最后，研究还发现民间社会组织（CSOs）被认为在IGR中发挥了重要的作用。
作者简介
Muhammad Mumtaz博士是巴基斯坦法蒂玛真纳女子大学公共关系系的助理教授。Mumtaz博士在巴西 Getulio Vargas 基金会获得了公共政策和治理博士学位，是美国特拉华大学的访问学者。他的研究兴趣聚焦于发展中国家的地方气候适应治理。
主旨内容
1.引言
气候变化给世界带来了空前的挑战。地方政府和次国家治理结构在制定有效的气候适应政策的过程中至关重要，但对于发展中国家来说，这些治理结构在获得技术、财政和信息技术支持方面存在困难。
尽管巴基斯坦对温室气体（GHG）排放的贡献不到1%，但巴基斯坦对气候变化的高度脆弱性迫使其加紧实施气候适应政策。气候适应已被列为巴基斯坦的国家主要战略，省级政府负责制定并实施气候变化政策。这一过程中必须注意到政府间关系（IGRs）的关键作用。IGRs能够帮助地方政府更好地沟通和了解情况，进行适当的协调，进而解决国家和地方适应政策之间的不一致。基于此，本文提出了研究问题：巴基斯坦农业部门在适应气候变化时，IGRs面临的主要挑战是什么？
2.IGRs概念与气候变化适应
在气候变化适应的问题上，正式与非正式IGRs共存：正式IGRs包括官方与专家委员会，区域领导人和国家元首之间的会议等；非正式IGRs则包含电子邮件、通话、非正式会议、政党之间的联络以及那些未来可以正式化的长期互动。正式与非正式IGR共同塑造了行政和政治行为的结果。
在气候变化的问题上，次国家政府和地方政府被认为是遏制气候变化的重要力量。次国家和地方政府更熟悉当地情况，能够确定投资和行动的优先领域，进而更好地执行和强化国家政策。此外，次国家的各级政府通过自行采取可行措施和创新行动能够带来政策创新，在提高气候意识、改变消费习惯和提升国际合作等方面也发挥着重要的作用。《巴黎协定》中采用的多中心治理模式也为地方政府和非国家行为体提供了积极参与应对气候变化行动的理论依据。但次国家的治理结构及地方政府缺乏相应的资源，需要技术、行政和财政来支持，并且需要通过更好地IGR来确保地方政策与国家目标保持一致。
3.研究方法
本文采用案例研究法。由于农业部门最容易受到气候变化的不利影响，且相关事务受到地方和国家层面的不同行为者的管理，因此本文特别选择农业部门来探讨IGR对于巴基斯坦气候变化适应治理的影响。
本研究在2019年5月-10月间分两个阶段进行。在第一阶段，我们与政府官员和政策专家进行了五次访谈，以了解他们对于气候变化适应以及IGR作用的看法。在此基础上，我们在国家和省级层面上，与专家、政府特别是气候变化部（MoCC）的决策者、学术界人士以及从事气候变化领域工作的民间社会组织、农民和公民代表进行了22次半结构化访谈。访谈问题广泛地评估了气候适应管理的IGR工作流程，自上而下及自下而上的方法如何影响政策制订、各级单位的气候适应协调或合作，以及相关的管辖角色和责任。其他访谈问题还包括了评估行政结构、机构设置、法律倡议、非政府行为体的作用，以及有关受访者职位和项目领域等一般问题。
4.巴基斯坦的气候制度安排与IGR薄弱原因
巴基斯坦在国家和次国家层面上制定各种气候政策，建立起了气候制度，颁布了气候法，并签署了一系列国际法律和条约。此外，许多与气候变化相关的非政府组织、民间社会组织、学术界、智囊团等也相继出现。
气候变化部是联邦一级的中央机构，负责在国际层面处理所有与气候变化相关的活动，并在省级政府和地方之间建立协调机制。规划委员会（PC）制定和设立国际计划，并评估和监督发展项目和计划。巴基斯坦制定了一系列国家政策，其中包括2013年设立的国家气候变化政策实施框架（IFNCCP）。但由于省级政府缺乏类似框架，IFNCCP难以实现预期目标。
鉴于气候变化给巴基斯坦带来的巨大挑战，巴基斯坦需要建立有效的IGRs以协调国家、次国家和地方等不同层次的治理结构。然而，现有治理结构在横向和纵向层面上仍然缺乏协调。要想进行有效的治理，必须进一步完善IGRs。我们的研究发现，目前阻碍巴基斯坦形成完备IGRs的有四个关键因素。
因素1：政治不稳定
巴基斯坦的政治制度在过去几年尤为不稳定，这成为了有效的IGRs未能出现的主要原因之一。
因素2：纵向协调的挑战
在巴基斯坦，尽管纵向协调体系已经存在，但未能取得实质性成果。在宪法第18修正案后，环境问题被移交给各省，气候变化部现有的监测和评估委员会难以发挥作用。此外，权力下放后，联邦和省级政府之间存在权力混乱的情况，在分享相关信息和气候数据方面造成了障碍。专家建议建立气候变化委员会以协调联邦政府和省级政府。
因素3：横向协调的挑战
在气候适应规划和综合实施方面，各省与各部门之间的横向组织间协调依旧有限。气候变化部委员会是唯一可供各省分享信息和气候变化进展情况的场所，但该委员会的效力有限，没有产生任何有影响的结果。专家建议设立积极的中央级跨部门委员会或工作组以促进横向协调，并确保法律支持。
因素4：缺乏明确的角色、责任和权力划分
虽然巴基斯坦的各类机构和组织都参与了气候变化适应规划和政策，但各自都不清楚自己的具体角色、责任和权力。有效的IGRs将能够消除沟通障碍和误解，解决各机构之间的混乱状况。
5.结论
本文的案例研究识别了造成巴基斯坦气候适应治理IGRs薄弱的因素。其一，巴基斯坦国家的政治局势不稳定。其二，联邦政府和各省纵向之间在处理气候变化问题上不存在善意和有效的协调机制。由于政治分歧，地方政府缺乏机构和技术能力，也难以得到政府其他层级的支持。其三，由于各省的政治宣言不同，在其政府辖区内也有不同的做法，因此各省之间缺乏协调。其四，地方政府对自己的实际作用、责任和权力并不清楚。研究发最后发现，民间组织在改善IGR方面发挥了关键作用。它们为国家、省和地方的行动者提供了一个平台，通过安排讲习班和研讨会，使相关的行动者聚集在一起，协调了管理气候变化的努力。研究建议采用综合路径，改善政府机构之间的横向和纵向协调，通过有效的IGRs消除机构混乱、进行有效的环境治理。
编译者：徐依澜 复旦大学国际关系与公共事务学院本科生
