Ongaro, E., Di Mascio, F. & Natalini, A. (2022). How the European Union responded to populism and its implications for public sector reforms. Global Public Policy and Governance, 2(1), doi: 10.1007/s43508-022-00034-1.
民粹主义：欧盟的回应及其对公共部门改革的影响
为了应对各成员国民粹主义（populism）的崛起，欧盟改变了以往的条件逻辑（logic of conditionality）转而逐步采用以泛欧战略为基础的团结逻辑（logic of solidarity），使欧盟的治理得以支持并实现国家层面的公共部门改革。以欧盟成员国意大利为例，本研究对其民粹主义的变异特征进行了解读，并对欧盟经济治理结构变化的影响进行了说明。
Edoardo Ongaro是英国开放大学教授，长期致力于公共政策、比较公共行政、公共组织战略管理、欧盟下属机构的管理和治理、多层级治理、以及政府间关系等方面的研究。Fabrizio Di Mascio是都灵大学副教授，重点关注公共政策、监管、绩效管理、比较视角下的公务员制度改革等议题。Alessandro Natalini是罗马圣玛利亚自由大学教授，主要从事法律、行政改革及政策议程等领域的研究。
1. 引言
为了应对金融危机、移民危机及欧洲各国民粹主义政党崛起所带来的一系列经济和财政危机，欧盟在维护欧洲单一市场和欧盟政体完整性的方法上产生了重大转变。由于国内民粹主义浪潮受到民众对国内经济的不满和被欧盟抛弃的情绪的催化（Bauer et al., 2021），欧盟开始致力于缩小成员国之间的经济差距，解决较弱国家被欧盟政策忽视的问题。在此过程中，欧盟的经济治理从条件逻辑（即欧盟对较弱成员国提供的资金及援助与施加严格的附加条件挂钩）转变为以泛欧战略为基础的团结逻辑（通过共同债务的发行，即所谓的“下一代”复苏基金，重新分配资源）。这种基于对民粹主义的回应的欧盟治理结构变化不仅会影响其成员国的经济形势，也会影响成员国的公共部门改革。由此，本文提出了两个研究问题：欧盟的经济治理结构为什么会发生改变？这种经济结构的改变对成员国的公共部门改革产生了什么影响？
2. 欧洲的财政危机、移民危机与民粹主义
民粹主义具有形式上的多样性和意识形态上的变化性，通常是左翼与右翼思想的混合体。由此，民粹主义可以与其他意识形态相结合，将特定情境下的社会不满政治化。因而，欧盟内部既有坚持文化保守主义的右翼民粹主义，又存在反资本主义的左翼民粹主义，但两派都对欧洲一体化进程有所不满。在过去的十年中，欧洲右翼和左翼民粹主义政党在许多方面采取的立场截然不同（Hutter & Kriesi，2019），特别是在采用包容性还是排他性的“人民（the people）”的概念上，其治理方式也有较大差异。尤其是意大利，1994年至 2021年间，该国见证了五个由民粹主义政党主导的联合政府，是“变异的民粹主义（mutating populism）”的代表。意大利力量党、北方联盟、五星运动党以及意大利兄弟党等民粹主义政党成为反建制精神的不同化身。在对待欧盟及有关问题的态度上，政党制度的两极分化特征尤其明显。
3. 欧盟经济治理结构的转变及其对意大利的影响
新冠肺炎疫情前后，欧盟经济治理有三个阶段的变化。第一个阶段开始于2019年末新一届欧盟委员会的上任，该阶段强调重视绿色发展与数字转型，以及在成员国层面进行相应的改革。第二个阶段始于2020年3月23日欧盟财政部部长同意放松预算规定。第三个阶段是治理发生重大转变的时期，即2020年4月至7月，欧盟首次在金融市场上大规模集体借款，以支持整个欧盟的经济复苏，将更多投资转向受疫情影响最严重的国家，债务将通过欧盟范围内的税收和关税来偿还。分析这些转变的框架有三个要素：其一，疫情为政策变革打开机会之窗；其二，欧盟政治领导层，尤其是时任德国总理的默克尔充分利用机会推动变革；其三，过去几年积累的组织间和政策学习经验加速了新政策的制定。
2018年3月举行的意大利大选是其政党制度发展过程的转折点。大选后，五星运动党拒绝与力量党就新政府进行谈判，与北方联盟达成协议，建立了民粹主义政府，形成“三头”式的内阁。在之后的历届政府中，意大利在欧元区中的地位、相关财政安排以及改革方式不断成为党派之间的冲突与分歧点。例如，当康特政府明确表示愿意修改预算以遵守欧元区关于财政纪律的规则时，北方联盟试图通过要求提前举行选举，以从康特内阁（Conte cabinet）内部的分歧中获利。迫于疫情下的限制性措施、执政联盟内部竞争与社会动荡，康特政府最终解散。2021年4月下旬，由马里奥·德拉吉领导的政府向欧洲委员会提交了国家经济复苏计划的修订版，表示与欧盟步调一致重视绿色发展与数字转型，同时也包含了关于经济发展、欧盟监管以及国内改革等方面的新内容。
4. 结论与讨论
研究表明，在疫情之下，更加宽松的治理结构调整是欧盟和其成员国互动的结果。在民粹主义政党崛起的背景下，欧盟的制度结构对公共部门的改革至关重要。在新的欧盟经济治理框架内，欧盟层面的行动者和支持欧盟的国内政党得以围绕一揽子改革联合起来，这些改革是国家复苏计划的重要组成部分。然而，欧盟向新经济治理的转变并不意味着意大利的政策制定模式将发生重大变化。民粹主义政党在欧洲一体化问题上的可塑性因意大利民粹主义的变异而增强。在公共部门改革方面，这也导致了政府行动的不一致。个人、组织、政策和政治层面的学习过程将是塑造意大利民粹主义者和欧盟领导者博弈的关键。
编译者：李凯琴
复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
