Laura S. Valente de Macedo, Pedro Roberto Jacobi & Jose A. Puppim de Oliveira (2023). Paradiplomacy of cities in the Global South and multilevel climate governance: evidence from Brazil. Global Public Policy and Governance, 3, 86–115, doi: 10.1007/s43508-023-00060-7

全球南方城市平行外交和多层次气候治理：来自巴西的经验

导语

多层级气候治理指包括地方政府在内的各种非国家行为者积极参与被称为“平行外交”的国际气候工作的过程。随着气候变化问题愈演愈烈，地方主体的气候治理行为正在通过跨国网络不断扩大。本研究旨在补充之前学界探索较少的发展中国家的相关情况，并以巴西贝洛奥里藏特、里约热内卢、萨尔瓦多和圣保罗四个城市的气候政策为例，了解它们在全球气候治理中的作用以及通过跨国网络开展的外交工作影响市政和国家议程的方式。研究表明，虽然巴西联邦模式没有充分将城市纳入国家气候治理议程，但地方政府和跨国市政网络在能力建设、传播最佳实践和影响国家层面的气候政策方面发挥着重要作用。

作者简介

Laura S. Valente de Macedo是巴西FGV大学基础设施研究和环境解决方案中心博士后研究员，研究兴趣包括多层次气候治理、城市绿色和蓝色基础设施以及城市中的食物-水-能源关系。Pedro Roberto Jacobi是圣保罗大学能源与环境研究所教授。Jose A. Puppim de Oliveira是巴西FGV大学基础设施研究和环境解决方案中心教授，也是复旦大学讲座教授。他的研究兴趣集中在不同层级的治理模式、制度建设和政策实施等方面。

主旨内容

1.引言

自1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）达成以来，学者们全面审视了多层级治理，探讨地方政府在制定和实施全球气候变化相关政策中越来越大的作用。研究多层级气候治理（Multilevel Climate Governance，简称MCG）和平行外交的学者们认为，跨国市政网络(Transnational Municipal Networks，简称TMN)的形成是城市影响国家气候政策的有效策略。通过网络形成的集体代理，次国家政府可以在国家进行的全球谈判中确保自己的利益。本文旨在加深对发展中国家城市MCG和平行外交的理解，并提出以下研究问题：TMN是如何与南方国家的地方公共行政体系互动的？

2.理论框架

本研究旨在从全球南方国家的角度为平行外交的跨学科概念化发展做出贡献。国际关系理论中的多层级治理概念出现在20世纪90年代初，并认为多层级治理应该超越民族国家，将来自不同层级的政府——超国家、国家、区域和地方——纳入纵向和横向的综合谈判系统。进入21世纪，随着气候变化上升到全球问题的最前沿，MCG成为关于国际制度辩论的核心。由市长或省长组成的跨国政策网络，如ICLEI、C40和Regions4，极大地推动了气候谈判的开展。

从20世纪90年代末开始，学术界开始从MCG的角度研究促使地方政府参与全球气候治理的不同影响因素。首先，温室气体（GHG）排放的驱动因素和气候变化的影响都是在地方和区域层面发生的，需要更灵活、更主动和更有效的反应。第二，城市在土地使用和固体废物管理方面拥有立法和行政权力，直接影响决定城市温室气体排放的运输和能源政策。第三，城市不仅对国家和国际议程作出回应，也通过加入TMN形成了城市管理的共同利益。地方政府可以通过选择参与TMN以应对本国政府缺乏行动或领导力的情况。

本文认为，单靠MCG理论不能解释城市采取国际气候治理行动的动机。平行外交理论应该被视作一种有益的补充。区别于传统外交，平行外交为了可持续发展需要在特定国家内不同级别的政府之间培养一种合作的氛围。参与TMNs使次国家级的行动者有可能通过集体代理影响国际论坛的决策。平行外交要求国家以下各级政府有一定的自主权，而不是仅作为国家行动的补充和落实者。

尽管受到联邦宪法的约束，巴西次国家政府的平行外交议程自21世纪初以来有了很大发展和扩大。2007年至2008年期间，对包括27个州首府在内的72个巴西城市的调查表明，国家以下各级政府一直在国际上积极活动。然而，在巴西的联邦模式中，地方气候行动仍处于萌芽状态。

3.方法论

研究分为两个阶段进行。在第一阶段，作者分析了2001年至2017年巴西城市在MCG中的作用；第二阶段是对第一阶段的更新，以评估《巴黎协定》后的相关进展。第二阶段中作者也使用“多级治理”、“气候变化、减缓、适应、复原”等关键词对文献进行了主题化检索。研究按照城市规模、数据可得性、TMN参与程度和能源部门对政策的影响力四维度筛选出了贝洛奥里藏特、里约热内卢、圣保罗和萨尔瓦多四座城市作为研究对象，并在2016年7月至2017年6月期间对城市中相关代表开展了31次访谈。

4.研究发现

4.1巴西城市的气候治理现状

巴西是全球十大温室气体排放国之一，气候变化研究广泛，但气候科学主要围绕农业、土地利用、土地利用变化和林业发展等议题展开，且历史数据匮乏。尽管国际合作机会频繁，但只有少数城市熟悉气候变化。贝洛奥里藏特、里约热内卢、萨尔瓦多和圣保罗这些大都市是巴西城市能源和废物排放量最高的城市。他们参与了最重要的国际气候倡议 TMN，加入了市长盟约 (CoM Compact of Mayors)，并在全国市政当局协会 (NAM national associations of municipalities) 中发挥主导作用。

4.2利益相关者对巴西气候行动、平行外交和治理的看法

通过访谈，研究发现市政视角将气候变化与城市可持续发展的社会方面联系起来，优先考虑固体废物管理、卫生和供水问题。市政官员表示，他们对国际谈判不感兴趣，但希望有获得技术和财政资源的机会。联邦政府、学术界和民间社会组织的视角则优先考虑与能源相关的减排，如可再生能源、能源效率和城市交通等。巴西的地方环境机构尚未参与气候变化讨论。外部专家批评市政领导人缺乏气候行动的持续性和战略远景。对于大多数城市利益相关者来说，国家监管和体制框架仍需要改进以充分解决地方行动问题。

受访者承认，在巴西，将城市纳入气候治理仍处于起步阶段。联邦政府的兴趣和认可只是口头上的，而不是实际的。对于大多数市政利益相关者而言，国家法律和制度框架仍需要改进，以充分适应和支持地方行动。在支离破碎的政治和制度环境下，各地不协调的行动不利于MCG。

5.结论

本文重点关注巴西四个主要城市的市政当局基于 TMN应对气候变化的议程。地方政府通过加强法律和制度框架的决议以实现管理变革的连续性。然而，政策落实的过程往往被忽视。此外，地方政府很少将城市消费和生活方式视为自然资源枯竭的因素。作者认为，市政行为者缺乏参与网络和协作行动的主动性，缺乏战略眼光。地方政府加入TMN 和 MCG可以产生诸多好处，包括提升政治意愿，协调气候变化政策，收获相关知识、技术能力和促进机构协调。尽管缺乏联邦政府的支持，巴西的大城市正在认识到气候变化行动的共同利益，并积极推行相关政策。然而，学界需要更深入地了解利益分配的过程。本研究表明，优化气候治理并不是巴西市政当局的主要目标。他们优先考虑的是地方治理问题，追求务实和短期的收益。

编译者：Tarasenko Valeriia 复旦大学国际关系与公共事务学院直博生