Watt, W. Y. (2024). The Hong Kong model-building an effective anti-corruption agency. Global Public Policy and Governance, 4(3): 287–296.

香港模式——建立有效的反腐机构

导语

本文探讨了促使中国香港廉政公署（ICAC）取得反腐成效的因素，以此为建立有效的反腐机构提供理论支持。文章描述了香港如何从50年前的普遍腐败转变为现在相对较低的腐败水平。廉政公署成功的关键在于坚定的政治承诺、健全的法治体系、宪法社会和组织层面的制度化，以及强有力的问责机制。廉政公署采用执法、预防和教育三管齐下的策略，这种整体性举措通过自我强化的“良性循环”，帮助培养了清廉的治理文化。

作者简介

屈伟扬，香港廉政公署总学院主任。

主旨内容

1.导言

腐败是全球许多经济体面临的重大挑战，它阻碍了经济增长，扭曲了竞争能力，并通过各种相互关联的因素形成了自我加强的恶性循环。腐败扭曲了企业的公平竞争环境，转移教育、医疗和公共福利等基本公共服务资源，导致社会服务不平等与公共服务不足。此外，腐败降低了人们的政治信任，削弱了治理和监管体系。许多有远见的政府和领导人通过建立反腐败机构遏制腐败，但并非所有机构都能成功。本文旨在根据香港经验提供一个必要的参考，以便在不同社会经济、政治和文化环境下，对建立有效反腐败机构进行讨论。

2.香港的腐败现象——过去和现在

香港的腐败状况在过去的50年里经历了转变。如今，市民普遍认为清廉的公共部门、公平的商业环境和公众对腐败的高度警惕是社会独特且宝贵的特征。然而，半个世纪前的情况非常不同，腐败在社会各级普遍存在。转折点出现在1973年，一宗重大腐败案件引发了公众强烈要求政府采取反腐行动。政府果断回应，成立了独立于警察和其他政府部门的廉政公署以领导反腐败斗争。在政府和社区支持下，廉署的努力成功遏制了腐败，改变了社会文化。2022年由独立民调机构进行的廉署年度民意调查显示，约99%的受访者表示过去12个月在香港没有遇到过腐败。国际社会的观点大致相同。在2023年清廉指数的180个国家/地区中，香港排名第14位，是亚太地区表现最好的地区之一。

3.有利因素

3.1坚定不移的政治承诺和政策支持

香港反腐成功的首要因素是坚定且持续的政治承诺。自1974年以来，香港政府一直致力于打击贪污。这种坚定的决心体现在政府不干预廉署的工作、为其提供充足的资源，并将促进诚信管理作为政府政策的优先事项。廉署在2023-24财政年度获得的年度预算约为1.5亿美元，约占政府总支出的0.2%。政府和廉署共同组织了“诚信领导计划”，旨在通过高层管理人员的领导力和承诺，培养并维持公共服务的诚信文化。

3.2完善的法治制度

法治为社会奠定了公正和平等的坚实基础，增强了公众对廉署的信任。香港的法治体系是在一个成熟、透明、公平和可靠的框架下运作的，司法部进行的刑事起诉完全独立，香港法院自主行使司法权，确保司法公正不受任何外部影响。《基本法》明确了廉政公署、司法部和司法机构的独立权力，这种权力分立制度维护了香港的法治，为廉署提供了稳健的制衡机制，使其保持高度信誉。

3.3廉政公署的制度化

3.3.1 宪法和法律能力

在宪法和法律层面，《基本法》和《廉政公署条例》保障了廉署的独立性。《防止贿赂条例》赋予了廉署包括获取银行和其他记录，以及要求嫌疑人提供资产、收入和支出详情的特殊调查权力。此外，廉署执行《选举（舞弊及非法行为）条例》，该条例列明香港公共选举中的腐败和非法行为。廉署的广泛职权范围使它能够处理各种形式和任何部门的腐败问题。

3.3.2社会相关能力

在社会层面，廉署深受香港社会高度信任。廉署年度民意调查中，90%以上的受访者表示支持廉署。每年收到的举报中，70%以上的投诉是非匿名的。廉署也与不同社群广泛接触，香港商业道德发展中心是其在推广商业道德方面的公私合作伙伴关系的典范。该中心自1995年在廉署社区关系处的支持下成立，与不同行业监管机构和专业机构合作，在商界推广道德教育计划。

3.3.3战略能力

在战略层面上，廉署采取三管齐下的战略，将执法威慑、系统强化和价值教育相结合，通过执行处、防止贪污处和社区关系处实施其反腐任务。以廉署在香港金融市场的工作为例，执行处努力打击上市公司潜在的腐败行为，并与监管机构保持紧密合作；防止贪污处帮助上市公司建立和审查反腐败管理体系；社区关系处则通过培训提供道德治理教育，確保反腐原则融入香港的多元化格局。

3.3.4组织能力

廉署拥有约1400名职员，通过择优选拔并进行诚信审查。执行处由调查和技术专家组成，防止贪污处由管理专家和持专业资格人员组成，社区关系处吸纳了教育和公关专家。廉署还制定了全面的培训方案，包括法律法规、调查技术和计算机取证等，以提高工作人员的核心能力。新职员接受执法、财务调查等密集训练，在职人员则定期参加培训，从而适应不断变化的环境，确保工作效率。

3.4相互制衡

廉署内部设有监察单位，独立调查针对其职员的投诉。所有针对廉署人员的腐败和相关犯罪指控均需上报至律政司司长，由其决定是否由廉署或其他执法机构调查。廉署还设有不同独立委员会，由行政会议和立法会议员以及行政长官任命的社会杰出人士组成，负责监督廉署工作，确保其运作符合公众期望。此外，立法会负责审批廉署的年度预算，并对廉署的政策和表现提出质询。廉署同时受民间社会和自由媒体的外部监督，确保其透明度和问责性。

4.结论

廉署通过其综合战略有效遏制了腐败，赢得了公众信任，并逐渐在社会中促成了反对腐败、以诚信为核心的文化变革。这种廉洁文化为反腐事业提供了进一步动力，形成了反腐斗争的良性循环。学术研究表明，廉政公署模式对全球产生了深远影响，但成功的关键在于长期、全面地解决腐败问题。为此，有必要采取标本兼治的综合方法，建立一个在稳健法制和问责制度下运作的机构，并得到政府坚定的政治意愿和整个社会的支持。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生