Jia, K., & Chen, S. (2022). Global digital governance: paradigm shift and an analytical framework. Global Public Policy and Governance, 2(3), pp.284-306

全球数字治理：范式转变与分析框架

导语

全球化和数字化的双重浪潮使得全球数字治理议题的高度被不断提升，然而现有的文献多将全球化和数字化作为割裂的议题展开讨论。本文认为，从对数字平台的保护性豁免到对大型科技巨头的技术抵制（Techlash），全球数字治理正在经历历史性的范式转移。基于此，本文依托“问题-行为者-机制”（Issue-Actor-Mechanism, 以下简称IAM）模型，提出了IAM全球数字治理分析框架，并在文中将IAM应用于全球互联网、数字税收、跨境数据流动治理等案例的分析。

作者简介

Kai Jia（贾开）是电子科技大学公共管理学院副教授，研究兴趣为数字公共治理、全球数字治理、地方治理创新等。Shaowei Chen（陈少威） 是湖南大学公共管理学院教授，研究兴趣为央地关系与地方政府治理，环境治理，数字政府与数据治理，财政预算绩效。

主旨内容

1.导言

近年来全球数字治理（Global digital governance）问题日益升级，典型性案例包括：互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）独立于美国政府的监督的改革；受2013年斯诺登事件的影响，管理欧盟和美国之间跨境数据流动的 “安全港协议 ”被欧盟法院撤销，以及引发的全球范围下的数据本地化政策改革；因全球数字经济的指数级增长和跨国数字平台的快速扩张而加剧的“数字税”全球治理冲突。由于世界通过互联网深度连接，需要全球合作的，不仅停留于数字转型方面的经济效益，同样还包括日益增长的社会和政治挑战。本文通过一个理论框架来讨论新出现的全球数字治理现象，尝试解释：为什么全球治理挑战发生在当下、其特征是什么、及如何对这种范式转变做出整体性理论解释。

2.全球数字治理的范式转变：从安全港到技术抵制

现有文献关注到了全球治理范式转移的三个趋势：（1） 治理议题超出传统范畴，开始涵盖气候变化、能源危机、技术转型等新兴话题；（2）全球治理主体从主权国家发展出多行为主体，如企业、联合会、非政府组织等；（3）治理工具不仅局限于正式政策文本，开始涵盖公私合作、自我管理、试点等方式，形成了“制度综合体”。

数字治理的加强是全球治理的一个重要趋势。Anupam Chander的文章以硅谷为例，认为导致其成功的原因，不仅源自资本和人力资源的融合，还受益于保护性法律的帮助。其他国家在效仿硅谷模式的同时，也相继建立了类似的保护机构，形成了对数字平台和数字技术的全球性包容监管环境。然而，经过近 30 年的快速发展，数字平台的社会影响随着规模的扩大而发生深刻变化，这使得公众对当前保护性法律框架的适用性产生了质疑。技术抵制（techlash，对大型科技公司日益增长的权力和影响力的强烈和广泛的负面反应）这个名词被发明出来以形容这种现象：尽管数字化带来了发展和便利，但在过去十年中，人们对科技行业的信任度持续下降。

在此背景下，政府越来越多地干预数字治理，以抵消不受监管的数字化风险。现有研究从经济价值、政治价值和社会价值三个方面对相关改革进行总结。第一，反垄断和税收被更多运用于科技公司；第二，数字主权和数字国家安全在全球范围内被给予更广泛的关注；第三，数字技术所产生的社会影响对规则干预和合作治理提出了更高要求。

3.定义当前范式：IAM分析框架

本文基于薛澜和俞晗之两位学者在2017年提出的“问题-主体-机制”(Issue-Actor-Mechanism)分析框架，发展出了一个针对全球数字治理的分析框架。IAM模型建议从三个维度分析全球治理现象：问题、主体和机制。

“问题”维度。本文采用全球公地喜剧（global commons comedy）和公地悲剧（global commons tragedy）的二分法对包括数字问题在内的全球治理问题进行分类。公地喜剧指个人对公地的使用将扩大而不是消耗集体财富；公地悲剧的主张则恰恰相反。

“主体”维度。本文对中心化（centralize）和去中心化（decentralize）的权力结构做了区分。去中心化的权力结构表明，不同的国家在资源、信息或合法性方面会有不同的优势，因此主张相互依赖的关系。相反，中心化的权力结构表明，少数国家在谈判过程中拥有更多的特权，将主导全球秩序。

“机制”维度。本文区分了技术官僚制（technocracy）和民主制（democracy）。技术官僚制意味着，拥有技术优势的利益相关者将优先决定全球数字治理的模式和结果，遵循的是功能主义原理。民主机制则表明，利益相关者应遵循一个充满谈判和妥协的民主进程来推进数字治理。

4.IAM框架的应用：全球互联网、数字税收与跨境数据流动治理

依托IAM框架，本文对斯诺登事件前后的全球互联网治理、数字税收和跨境数据流动治理三个案例展开了深入分析，并得出如下表所示的分析结论。

表IAM模型和全球数字治理案例

5.总结

全球化和数字化的双重浪潮使得全球数字治理的议题日益重要。研究这个现象既要回答时间维度上此议题的演变历史，又要关注分析框架的理论化。本文对这两个问题都进行了初步思考。针对第一个问题，本文提出要将全球数字治理放在从1990年代的豁免性保护向对大公司的技术抵制这一范式转移的大背景下做出解释。针对第二个问题，本文提出用IAM框架以进一步深入分析热点问。

编译者：王搏维  约翰霍普金斯大学高级国际研究院硕士生