Moloney, K. (2021). Deconcentrated global governance, transnational administration, and the public administration discipline. Global Public Policy and Governance, 1(2), 175–201.
去中心化的全球治理、跨国行政与公共行政学科
全球治理正呈现着跨国趋势。介于此，本文提出应当跳脱出国家和国际组织为中心的传统模式框架，强调跨国行政的重要性。跨国行政是在国家边界和管辖范围之外，私人与公共行为主体对全球公共政策的监督、管理和执行。此外，作者提出从分权（decentralization）、下放（devolution）、扩散（dispersal）和放权（delegation）这“4d”维度来理解全球政策和全球治理。
Kim Moloney是莫道克大学商业与治理学院的高级讲师，重点关注国际组织内部的管理（如人员管理、“吹哨人”制度等）和加勒比地区以及部分南太平洋地区的公共部门管理议题。
1. 关注跨国行政的重要性
跨国行政（transnational administration）超越了主权国家或国际组织的范围限制，是“在国家边界和管辖范围之外运作的，私人和公共领域的行动者对全球公共政策实施的监管、管理和执行”（Stone & Ladi, 2015）。
本文认为，公共行政学科应当关注跨国行政这一研究领域有如下四个方面的原因。1）目前全球治理、国际组织以及自由制度主义学者已经证明，当今世界的政策问题往往涉及到多个国家和国际组织之间的互动。与传统的公共行政学科相比，跨国行政并没有一个明显的制度中心，因此全球政策不会被限定在国家的约束或领导范围内。2）全球治理已经不再是“无名之地（terra incognita et obscura）”，但是目前公共行政的研究，包括比较行政学和发展行政学在内，所持有的方法论民族主义（methodological nationalism）限制了其跨国行政的研究。3）越来越多的学者参与到构成跨国行政的国际公共行政（international public administration）当中。然而，与国际公共行政研究相比，跨国行政研究并没有一个特定的学科领域，议题包容度更大。4）从跨国行政的角度去理解全球治理能够将更多的行为主体纳入，诸如市民社会、公私合作伙伴关系等。
2. 去中心化、制度去政治化以及跨国行政
全球治理的确需要权力和权威，但是其含义是不一样的。从去中心化的角度来看，在“顶层”当中，充满了全球政策权力和跨国行政影响力的参与者，不仅仅是国家和国际组织，还有市民社会、基金会、监管机制、准国际法行为体、专家网络以及独立的全球公民等等。换句话说，去中心化的全球政策和跨国行政并非在传统意义上以主权政府为中心。
去政治化的跨国舞台并不必然由国家领导或影响，去中心化的全球治理也与事实上的或具有创业精神的私人机构（de facto or entrepreneurial private authority）有相似之处。这也是本文没有使用“跨国公共行政”或者“全球公共政策”，而是使用“跨国行政”与“全球政策”字眼的原因。一方面，跨国行政究其定义而言，并不是以国家为中心的。全球政策也同样能由非国家行为体进行制定，并且跨国进行政策管理。另一方面，管理行为和主体并不一定是，也不必然是公共行政领域的一部分，其生命周期也未必很长。因此，本文只是用“跨国行政”和“全球政策”两个词汇来进行指代。
3. 四种结构性机制和五个案例
本文还特别提到了“4d”，即分权（decentralization）、下放（devolution）、扩散（dispersal）和放权（delegation）四种制度结构。分权指行政政策、任务或者职权从中央政府转移到地方政府。下放是政策和/或任务权力（通常是增加收入的能力）从国家层面转移到地方政府。对于这两者的研究主要是集中在财政政策领域。而扩散和放权则在国际关系思想史当中占有更加重要的地位。一般而言，扩散以国际组织为媒介，一系列如人权、环境保护和性别平等的观念和规范的扩散。而放权在本文语境下，是广泛存在于全球政策和跨国行政的大量国际行为体当中的。同时，本文通过《濒危物种国际贸易公约》、互联网名称与数字地址分配机构、世界银行检查专家小组、比尔及梅琳达·盖茨基金会以及世界社会论坛这五个案例进行了分析，内容总结见下表。
4. 结语
本文强调了全球政策及跨国行政可以通过分权、下放、扩散和放权的方式使其发生在国家之外，并不必然由国家主导。市民社会主体、公私合作伙伴关系以及国家、国际组织和跨国公司之间具有复杂的互动，专家网络和全球公民都使得公共行政学科无法再围绕行政国家（administrative state）设立一个不可渗透的边界。在去中心化的全球治理中，这个边界是可渗透的。
而这一去中心化的全球治理也要求公共行政学者对政策制定采取灵活的理解，参与新的行政责任讨论，并且要明白跨国行为体的归责将会变得更加复杂。但这也带来重要的学科研究机遇。例如，学者们可以将重点放置于区域或者次区域研究当中，考察跨国行政对行政国家和其他相关方有何不同影响。
最后，跨国行政也将改变公共行政这一学科对自身的理解。我们不能忽略的是，国家的行政主权已不再是绝对的。跨国行政研究的是去中心化的全球治理中的优势和缺陷。全球治理改变了行政主权，增强了对非国家行为体的渗透，并且催生了跨国行政中制度的去政治化。本文对去中心化全球治理与跨国行政的互动的启发性研究是对全球行政主体及其政策影响的对话和回应。
编译者：陈馨宁复旦大学国际关系与公共事务学院硕士生
