Jing, Y., Torenvlied, R., van Gerven, M. et al. (2021). Nonprofit contracting and partnership in elderly care: a comparison between China and the Netherlands. Global Public Policy and Governance, 1(2), 136–158.
养老服务的非营利组织承包与合作伙伴关系：中国与荷兰的比较
人口老龄化已成为各国政府关注的问题。本文选择在养老服务领域有着显著背景差异的中国与荷兰进行比较研究，从实证的角度解读了非营利组织在承包养老服务中的参与。研究发现，在养老服务领域，尽管两国非营利组织承包的表现形式是由特定的制度环境所塑造的，但其基本要素却惊人地相似。
Yijia Jing（敬乂嘉）是复旦大学全球公共政策研究院院长、复旦大学国际关系与公共事务学院教授，长期致力于治理、民营化、公共服务等领域的研究；René Torenvlied是特文特大学公共管理学院教授，主要从事政府网络创新、政策实施、共同生产等领域的研究；Minna van Gerven是赫尔辛基大学社会科学学系教授，重点关注就业、贫困、医疗保健、组织和技术创新等领域的议题；Jia Cao（曹佳）是复旦大学国际关系与公共事务学院硕士生，研究方向为公共政策与数字政府。
1. 引言
政治—行政关系及社会与文化背景对地方非营利组织合作伙伴关系（local nonprofit partnerships）参与养老服务供给的实践非常重要，但大多数关于政府和非营利组织之间的竞争性承包和伙伴关系（competitive contracting and partnerships）的研究主要关注欧美国家，缺乏对其他国家和地区的关注。本研究使用“差异化案例设计（diverse-case design）”,选择中国与荷兰两个国家进行比较研究。一方面，两国都面临人口老龄化挑战，有着近似的创新实践，养老服务供给都包含混合治理模式（hybrid modes of governance），且均引入了公共—非营利组织合作伙伴关系（public–nonprofit partnerships，PNPs）；另一方面，两国在政治、行政和社会文化背景上的差异便于我们探索其对非营利组织与地方政府提供养老服务的合作伙伴关系各方面的影响。
2. 制度背景
本研究从四个维度对中荷两国的制度背景进行深描，分别是养老服务中的国家干预、公共部门改革、公民社会发展与社会监管及支持。1）在国家干预方面，中国深受孝道传统的影响，家庭养老仍是中国最主要的养老方式，但新世纪以来，国家开始承担更多的养老责任，不断加大对社会公共服务的投入；在荷兰，政府则是老年人收入保护和长期照料的主要承担者。2）在公共部门改革方面，受新公共管理浪潮和国内服务需求增加的双重驱动，中国与荷兰在20世纪80年代都开始转向合作式服务供给模式。在中国，竞争性承包（competitive contracting）逐渐兴起，但仍需要相关的制度改革促使其发展；荷兰政府在过去几十年间则不断增加市场机制的使用，从“福利国家”向“福利或参与型社会”转变。3）在公民社会发展方面，中国起步稍晚，社会组织发展快速但规模不大；而荷兰的民间组织发育良好，深度参与公共服务提供并具有较大自主空间。4）在社会监管与支持方面，中国的非营利组织愿意牺牲自主权以换取与政府建立更密切的联系，从而获得合法地位；在荷兰，社会保险体系、制度设计与非营利组织的自主性参与恰好增加了从养老模式向网络化专业支持体系转型的合法性。
3. 分析框架
为从非营利组织的视角深入理解合作伙伴关系，本研究提出一个由四个要素构成的分析框架：驱动非营利组织参与的因素、非营利组织的感知效益，成功的决定因素以及合作伙伴关系的类型和范围（见下图）。具体而言，驱动因素包括政府需求和期望、市场竞争和专业发展需要。感知效益包括资源获取、组织声誉、网络建构、专业化和自主性等。成功的决定因素包括过往表现、信任关系、组织规模、专业能力、声誉和领导力。合作伙伴关系范围与类型受上述三个要素影响，且与目标和复杂程度相关。
基于此，本研究提出4个观点：
1）考虑到新公共管理在两个国家的影响力，我们预期养老服务的非营利组织最为看重政府要求和期望，最不看重市场竞争。
2）资源获取在两国都被非营利组织视为一个最主要的效益。其他效益的重要性则各有不同。
3）服务提供历史以及政府与非营利组织的关系和信任在中国是更为重要的成功因素，而在荷兰，声誉比信任关系更重要。
4）中国的非营利组织非常依赖政府机构和半官方的社区组织（semi-official community organizations），相比之下，荷兰非营利养老组织拥有比中国更包容和更广泛的合作网络。
4. 数据分析与结论
本研究分别收集了上海市社区服务中心于2016年向市内社会组织发放的问卷的回复数据以及在荷兰于2018年10月收集的问卷数据。通过数据分析，本研究得出以下发现：
1）驱动参与的因素：两国养老服务组织负责人在按照重要性给驱动因素排序时呈现出高度一致，这与前文提出的观点一致。在两个不同的制度背景下，非营利组织负责人都将专业发展列为最重要的驱动因素，其次是政府要求和期望，然后是市场竞争。研究表明，与市场竞争相比，非营利组织对于政府推动更为敏感。在准市场环境中，非营利组织需要巧妙处理政府激励和约束。
2）非营利组织的感知效益：资源获取被非营利组织视为参与养老服务带来的最大效益，专业化紧随其后。自主性被荷兰视为一个相对重要的效益，中国的养老服务组织更看重声誉。
3）成功的决定因素：两国受访者的回答高度相似。先前的服务经验、强大的专业能力和强大的组织声誉在两国均被视为最重要的三个决定因素。
4）合作伙伴关系的范围：按合作强度排序，中国的非营利组织更加依赖政府机构和半官方社区组织，而荷兰非营利组织则建立在自愿合作的悠久历史上。
不同的国家和社会关系以相似的方式形塑养老服务领域的承包与合作伙伴关系，同时，制度差异也体现在非营利组织的实践中。本研究在推动理解不同制度背景中的政府与非营利组织合作伙伴关系上迈出重要一步。鉴于全球面临的人口老龄化挑战，研究发现或能为全球的决策者提供启示。
编译者：李玮 复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
