Woo, J.J. (2023). Gradations of organizational autonomy in Singapore: a comparison of the Monetary Authority of Singapore, Temasek Holdings, and the Development Bank of Singapore. Global Public Policy and Governance 3(4): 375–389.https://doi.org/10.1007/s43508-023-00078-x

新加坡组织自主性的层级划分：对比新加坡金管局、淡马锡控股与星展银行

导语

在新加坡向全球金融中心转变的过程中，精心设计的政府干预举措起到了至关重要的作用。这些举措旨在促进市场创造和发展，包括创建并应用大量半自主机构，如法定机构及政府关联企业。通过分析新加坡金管局、淡马锡控股与星展银行的创立、职能与角色，本文有助于厘清此类机构在促进金融行业发展方面的作用。本文从国内与国际层面的政府与治理这一更广泛的视角出发，分析这三家机构对政策制定的影响及其对政策实施的帮助，为持续促进新加坡经济与社会发展提供合理解释。

作者简介

胡君杰（Junjie Woo）是新加坡国立大学李光耀公共政策学院高级讲师。他聚焦于东亚的全球城市，特别是其城市治理、政策设计与经济发展，并出版了多本有关亚洲金融中心兴起与发展的专著。

主旨内容

1.引言

政府在新加坡独立后采取的促进工业化政策及近年来新加坡服务与技术部门的发展，对新加坡令人瞩目的经济和金融发展起到了关键作用。

1968年，时任新加坡财政部部长的吴庆瑞提出在新加坡发展金融服务部门。此后，新加坡迅速发展为全球金融中心。大量公共、半公共以及国有组织作为政府干预的工具，促进了经济发展。尽管这些组织形式并非新加坡独有，但它们因其促进经济发展的目标以及政府的协调参与，而令人瞩目。其中，三家半自主组织——新加坡金融管理局（新加坡金管局，MAS）、淡马锡控股有限公司（淡马锡控股）以及新加坡发展银行（星展银行，DBS）——全面参与了金融服务，是新加坡“政府制造的”金融服务部门的典型案例。

2.三家半自治机构

（1）新加坡金融管理局

金管局处于新加坡金融部门治理与发展的顶层，拥有四项关键职能：（1）作为新加坡的中央银行，负责执行货币政策、发行货币和监督支付系统，并担当政府的银行家和金融代理人；（2）对金融服务和稳定开展综合监管；（3）管理新加坡的外汇储备；（4）将新加坡发展成为全球金融中心。第四项职能较为特殊，与半自治组织在新加坡金融部门发展中的作用高度相关。

金管局的发展职能与金融服务的高度技术性密切相关，促使政府指定金融管理局作为金融服务部门的发展机构。此外，尽管金管局基本上是作为新加坡政府的一个政策部门运行的，但它作为法定机构享有高度的自主权。金管局在发展和促进金融部门发展上起到了重要的作用，并在出现重大金融风险时行使其监管权力。

（2）淡马锡控股

淡马锡控股作为一家国有控股公司，顺应了政企分离的治理需要。淡马锡控股由政府全资所有。通过淡马锡及其他与政府有关联的公司，政府能够通过向一些行业注入资本和商业知识，从而将国家资本引向特定行业发展。作为星展银行及其他国际金融机构的股东，淡马锡控股将视野投向区域和全球市场，在新加坡金融业的发展中发挥了重要作用。

在金融发展支持之外，淡马锡控股作为政府的主权财富基金，负责管理新加坡庞大的金融储备。淡马锡能够调动金融储备，使新加坡的金融体系在2007年全球金融危机和新冠肺炎疫情期间保持稳定。

（3）星展银行

星展银行作为政府关联公司，主要为新加坡的制造业和加工业提供贷款和金融支持。除了拓展国内零售银行业务外，星展银行专注于支持新加坡的工业化。在20世纪80年代的银行整合后，星展银行收购了新加坡邮政储蓄银行，极大地推动了新加坡金融业发展。星展银行也得以向居民提供零售银行业务。

鉴于星展银行是政府关联企业，由国家控股，其目标与政府的国民经济目标高度一致，政府在其董事会中的代表也为该银行提出了符合国家发展目标的战略方向。星展银行在1998年的年度报告中表示，支持政府将新加坡转变为全球金融中心。 

3.评估与分析

新加坡金管局、淡马锡控股和星展银行的经验展示了新加坡通过半自治机构实施国家干预，迅速转型为全球金融中心的过程。这些半自治机构的自治程度不同。如下图所示（原文图1）：金管局作为法定机构，处于自治程度较低的一端；淡马锡控股作为一家对政府负责的国有独资公司，同时在很大程度上作为一个私营企业实体运营，处于中间位置；星展银行作为部分国有的上市企业，以私营部门为重点，拥有更大的自主权。三者的自治程度与其在实现国家目标方面的所扮演的角色相关。

发展型和监管型国家模式与新加坡发展为全球金融中心的过程密切相关，对于参与金融市场的监管、治理和发展的半自治组织来说尤其如此。因此，有必要了解这些组织的性质和意义，以作为证明其创建和持续的依据。

尽管这些法定机构是通过立法行动建立的，受立法与政府的影响，但它们在业务甚至战略方向上享有很大的自主权。相比之下，政府关联企业除政府持股外，基本上以私营企业模式运营。随着政府减少其商业活动，政府关联企业的自主性将进一步提升。而政府官员仍会任职于企业董事会，将有助于使组织目标与国家目标保持一致。不过，政府借助半自治组织促进经济发展也受到了批评——政府关联企业可能抑制小型私营企业的发展。

新加坡的法定机构并非个例。近年来，尽管许多国家放松了管制，开始将决策权下放至具有部分自主权的法定机构，通过监管而非直接干预来实现社会经济目标，呈现出“监管型国家”的特征。此类机构的激增意味着管理与行政的专业化。

“东亚奇迹”的实现也与政府关联企业对经济发展的推动有关。“东亚奇迹”在一定程度上是在“发展型国家”倡议下，由政府的直接政策干预与国有企业的支持而实现的。这些企业通常

4.结论

新加坡金管局、淡马锡控股和星展银行极大地推动了新加坡国家主导的金融服务业发展。三者的法律和结构基础不同，自治的程度和形式也有所差异。各类半自治组织及法定机构，已经并将继续在新加坡经济社会的发展中持续存在。对它们的结构、工作和成就开展研究，对于理解新加坡的发展走势不可或缺。

编译者：徐依澜

约翰霍普金斯大学高级国际研究学院硕士生