Ningrum, A.P., & Lotta, G. (2024). The “we” factor in improvisational statecraft: frontline repair of the state in Indonesia’s crisis response amidst resource constraints. Global Public Policy and Governance. 4(1), 31-55.https://doi.org/10.1007/s43508-023-00083-0

即兴治国中的“我们”：印度尼西亚在资源限制下应对危机的一线修复工作

导语

街头官僚常常需要在政策要求和现实境况之间进行调和。本文基于现象学视角，研究了新冠肺炎危机期间印度尼西亚一线医护人员如何在资源稀缺的情况下行使自由裁量权，采取非正式策略，以调试政策并提供护理。研究发现，陷入资源窘境的同行之间的交流产生了集体行动的基层动力，将前线盟友凝聚成即兴的“我们”。

作者简介

Ayu Puspita Ningrum，澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院。

Gabriela Lotta，热图利奥·瓦加斯基金会公共行政部。

主旨内容

1.导言

作为公众与政府之间的连接桥梁，街头官僚肩负着特殊的责任。在资源有限的环境下，街头官僚需要凭借他们的经验判断、对法规和环境的理解认识做出决定。本文考察了作为印度尼西亚COVID-19应急响应中部署的一线医疗工作者，观察他们如何利用非正式资源修复政策并提供服务，如何将自由裁量权转化为自身优势，从而探讨了街头官僚如何驾驭政策修复、在公共服务提供中行使自由裁量权，以及在这些过程中利用非正式资源的特性。本研究将通过描述正式结构和非正式因素的交互过程，为理解街头官僚的日常行为模式提供新的思考。

2.  文献综述

正式的和非正式的组织惯例使集体审议能够在条件允许的情况下指导政策的解释和实施。然而，限制性和冲突性的制度环境可能阻碍正式的审议，诱发街头官僚的低效响应机制。在这一背景下，尽管缺乏系统的支持，许多街头官僚仍然利用非正式的自由裁量判断，尽可能地继续为公众提供服务。

非正式资源产生于环境需求，依靠街头官僚的经验知识。在缺乏正式资源的情况下，非正式资源的使用需要随机应变。与遵守成文规则的正式资源相比，非正式资源是临时的、短暂的，取决于官僚的自由裁量。

传统上，自由裁量权的概念以正式的资源为中心，包括机构的规则和程序。然而，这一观点忽视了一线工作者如何根据实际情况，利用非正式资源和替代方法来进行政策修复。政策修补涉及即兴行动，这些行动超出了前期规定的应对策略的范围，旨在调整正式政策并满足新出现的需求，包括替代材料、通过新程序简化流程或通过承担额外职责来扩大能力。

3.研究方法

本文借鉴以探索个人生活经验为中心的现象学方法，探索COVID-19大流行期间街头官僚的工作经历。研究重点是印度尼西亚的紧急医疗保健人员的应急措施，关注位于雅加达的印度尼西亚最大的COVID-19指定医院之一。这是一家于2020年3月初在政府和非政府实体监督下重建的临时设施。

本研究在由医院一线医护人员组成的WhatsApp工作组中分发谷歌问卷调查表，以征集报名者。在获得报名者的书面同意后，项目研究者展开了持续45-90min的半结构化访谈，数据收集工作在15次访谈后结束，并且在13次访谈后数据达到饱和。为进一步提高质性证据的可信度，研究者投入了10个月的时间，采用第一手观察、长期持续参与和直接接近等策略。本研究基于归纳法逐字记录访谈内容，并使用开放式和轴向编码的迭代法进行系统编码。此外，研究还展开了现象学分析，以深入了解参与者生活经历的本质。

4.研究发现

4.1协商自由裁量权的边界

大多数街头官僚逐渐对他们所处环境的局限性有了同情性理解，这使他们能够随机应变，以适应环境限制和新挑战。为此，一线医护工作人员不仅改善了急诊医院系统内的医疗服务，还满足了患者的特殊需求，并自愿承担起新的责任，协助修订政策，使患者受益。

4.2在定量配给下管理伦理困境

在配给稀缺医疗资源的任务中，一线医护工作人员需要行使自由裁量权来确定病人优先级，这些决策往往需要在个人关系和职业伦理之间取得不稳定的平衡。作为回应，医院召集专家制定协调的配给框架。通过定期深夜会议，肺科医生、内科医生和心脏科医生合作，促进具有挑战性的定量配给决策，并简化各自专业的护理，促进专业协作。

4.3制度自治与异化体验

当外部制度对个人行使自由裁量权的能力施加限制时，制度结构和个人机构之间的张力表现出来，会导致无力感、挫折感甚至疏远感。印度尼西亚政府决定让病例追踪人员优先接种疫苗，这给医护人员带来了一种无力感和沮丧感，因为这限制了他们的履职能力。

4.4建立合作关系以获得情感支持

面对有限的资源和巨大的压力，富有同情心的同事关系是一线医护工作人员的核心支撑。当面对没有明确的解决方案的抗解情况时，双方表现出的相互理解能够提供慰藉，使友谊在困境下增强力量。街头官僚的实践揭示了一个重要事实：当机构的支持不足时，正是通过同情文化建立的非正式关爱网络，支撑着那些在一线服务的医护工作人员。

4.5合作和协作的人际动态

无论是医疗工作者的晚间报告，还是医院的部门会议，都体现了街头官僚之间的协作决策。在街头官僚之间培养牢固的人际关系，不仅提高了他们的集体专业精神，而且形成了一种嵌入的同伴问责文化，有利于驱使他们采取以透明和问责为特征的自由裁量行为。这解释了一线工作者如何在开放沟通和知识共享的基础上进行团队合作，如何在资源有限的情况下运用自由裁量权，创造性地解决问题。

5.总结与讨论

本文阐明了非正式关系和集体行动在危机时期塑造政策修复的具体过程。有影响力的政策修复并不仅来自个人的自由裁量权，而是来自街头官僚之间共享的即兴创作、集体学习和共生知识交流。这对以合规为中心的范式提出了质疑，并迫使人们更多地认识到修复背后的集体即兴创作，从而关注加强全球公共部门危机响应能力的新途径。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生