Tapscott, C. (2024). Urban agglomeration, glocalisation, and the governance of scalar transformation in the global south: a case study from Cape Town, South Africa. Global Public Policy and Governance. 4(1): 86-103.https://doi.org/10.1007/s43508-024-00088-3

全球南部的城市聚集、全球本土化和规模转型治理：来自南非开普敦的案例研究

导语

全球化削弱了民族国家的监管权力，也重新安排了民族国家内部的政府权力等级。迄今为止，全球和局部的相互渗透主要在全球北方城市群的背景下进行研究。为了弥补这一空白，本文考察南非开普敦大都市全球本土化的表现，认为开普敦市政府将城市转变为与全球市场相联的现代数字经济的雄心，体现了全球本土化的许多特征，但其所采用的经济模式同时加剧了社会不平等和贫困。

作者简介

Chris Tapscott，南非西开普大学

主旨内容

1.导言

基于全球城市群迅速扩张的理论，大量研究从地理规模和权力下放的方面考察了规模的转变。规模是由资本主义生产关系、社会生产和消费所塑造的，资本主义关系对规模的影响尤其体现在全球化的过程中。许多城市政府努力创造一个有利于吸引和留住外国投资的创业环境，但几乎没有证据表明这有利于社会经济包容性。考虑到现有研究主要集中在全球北方国家，关于全球化对非洲城市形态影响的研究较少，本文考察全球南方城市群和非洲大陆新兴经济体的规模转型与全球本土化表现。 

2.全球化和全球本土化

二战后，福特主义国家逐渐被竞争状态的国家形式代替，更关注经济效率、灵活性和全球市场竞争，这预示着全球化的到来。全球化进程削弱了民族国家对资本的调控能力，导致了不同空间尺度上的不均衡发展和地域不平等。同时，民族国家为了增强全球竞争力，放松了机构管制，实际上削弱了自己的经济主权，这推动政策和权力下放到区域和地方各级。伴随这一进程，城市和地区作为制度和空间重构的关键场所重新受到重视。本地、国家、全球之间的相互关系是全球本土化过程中，被广泛用来描述全球和地方的交织结果。

3.南非的城市群和都市政府

南非起初压制性的种族政策将大多数黑人限制在贫困的农村地区，抑制了城市增长。随着种族隔离统治在20世纪80年代的瓦解，越来越多的农村人口迁移到大城市边缘。南非非洲人国民大会（ANC）政府于1996年颁布新宪法，重组了分裂、种族隔离和不民主的国家。该宪法将南非定义为一个包括国家、省和地方政府的单一制国家，在全国范围内建立市政当局并赋予地方层面更多的权力。

1998年出版的《地方政府白皮书》详细阐述了地方政府的制度形式和职能框架，强调了建立大都市政府在监管和财政效率、规模经济、综合规划、促进社会正义方面的重要贡献。白皮书还明确了大城市在经济中发挥的作用，指出国家需要为全球本土化做好准备。2012年的《2030年国家发展计划》认为全球趋势对南非的发展总体有积极的影响，并指出要在国家政策和监管框架下增强其全球竞争力，为开普敦市的全球本土化发展奠定了基础。

4.开普敦的社会经济

开普敦作为南非最古老的城市定居点，曾经历英国殖民的历史，并于1839年确定了地方政府地位，2002年举行了第一次城市选举。开普敦拥有来自欧洲、印度、非洲和混血种族的人群，殖民和种族隔离的历史遗留问题导致种族和阶级的界限重叠，城市至今仍然沿着这些断层线分裂。目前，开普敦多样化的人口需求使其面临着公共产品供给和差异性分配的挑战。

5.开普敦城市的全球本土化

开普敦全球本土化的追求体现在一系列战略规划中，例如，连续发布的《综合发展计划》。该市在2012至2017年的计划中自我定位为“通往非洲市场的门户”，在2017至2022年的计划中继续强调“具有前瞻性、全球竞争力的商业城市”，提出市政府需要通过加强支持服务、改善营商环境等措施增强竞争力。这一愿景在2022-2027年的计划中得到了扩展，特别了强调加速经济增长的必要性。

作为全球定位的一部分，开普敦在2017年启动了“投资开普敦”计划，使命是“吸引和保留对开普敦经济发展具有战略重要性的外国直接投资”。通过积极吸引外国投资，该市也在建立独立的国际网络，通过利用自身在主要国际航运路线上的位置、商业便利性、自然美景等比较优势，将自己打造为全球参与者和非洲的数字中心。

在过去的三十年里，开普敦市人口迅速增长，但绝大多数是来自贫困农村社区的年轻、无技能或半技能工人，这使得该市出现高技能的第三产业劳动力需求与低技能劳动力市场供应不匹配下的结构性失业问题。面对上述问题，政府寻求“公共和私营部门利益相关者创造高质量的临时工作和培训机会”，但这一策略促进了劳动力的临时工化，加剧了城市贫困人口的就业不稳定。

5.1日益增长的贫困和不平等

数据表明，开普敦的贫困差距正在扩大。该市贫困家庭的数量已从2019年的22.6%增加到2020年的28.0%，失业和贫困对城市不平等的综合影响促使基尼系数不断上升，从2014年的0.56上升到2020年的0.62。政府推动的住房发展方案在经济上不可持续，导致贫困工人每月将家庭收入的45%用于交通。同时，该市空间一体化的前景受到房地产市场的严重限制，房地产市场面向高收入群体的趋势不断强化。

5.2寻求更大的自主权

随着开普敦作为全球城市的地位提高，市政府逐渐提高对城市自治权的需求。目前，相关计划宣称“该市致力于尽其所能保护开普敦的经济免受国家政府服务失败带来的最严重影响”，并强调自身作为市政府的责任和义务，更多地争取控制国家政府提供的运营城市铁路网、电力等服务。对此，中央政府已经软化了立场，授予城市从私营部门购买可再生能源的权力。

6.总结

本文追踪了自上世纪90年代末以来南非国家政府的全球化政策及开普敦市全球本土化的表现，发现开普敦通过建立潜在增长的利基领域、创建必要的监管和基础设施框架、吸引跨国公司投资扩大全球市场。该市的规模转变与全球本土化生产密切相关，尽管大都市区某些部门的经济有所增长，但收益并未在更广泛的社会中重新分配，反而扩大了空间和社会经济不平等。同时，随着城市在全球经济中的重要性日益增加，它开始在寻求城市自主性的增加。本文认为，开普敦追求的经济增长模式，可能预示着社会经济紧张、失业贫困增加和潜在社会动荡的未来发展矛盾。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生