Thynne, I. (2023). Organizational justifications in public governance: seized or missed opportunities in the existence and operation of semi-autonomous state organizations? Global Public Policy and Governance, 3(4), 359-374.https://doi.org/10.1007/s43508-023-00081-2

公共治理中的组织正当性：在半自治国家组织存在和运作中抓住还是错失了机会？

导语

本文从公共治理的组织类型出发，认为组织是公共治理的核心，对公共利益做出重要的贡献。此外，组织形式、权力、目标和绩效在不同组织类型之间也存在较大差异。本文认为，当组织是半自治的执行机构、法定机构和国有公司时，上述情况尤为突出。为此，我们需要对半自治组织进行系统考察。具体而言，本文讨论了半自治组织的组织合法性，首先提出相关的命题和假设，进而分析半自治组织运作过程中的形式、权力、目标和绩效表现。最后，我们认为，上述因素和它们的相互一致性有助于半自治组织进行合法性辩护，这回应了它们作为一种新型组织，“为什么”以及“如何”是合理的这一研究问题。

作者简介

Ian Thynne是香港大学政治与公共行政学系教授，新西兰惠灵顿维多利亚大学客座教授，主要研究领域为新西兰、澳大利亚、新加坡和香港等地的公共治理、政策、行政和管理。

主旨内容

1.引言

正式构成的组织是国家、市场和公民社会等公共治理领域的核心贡献者。直接利益组织是由政府设立并授权的半自治组织，它们在政府部委和部门的权限范围之外开展活动，但活动范围各不相同。虽然既有文献在证明半自治组织的形式、权力、目的和绩效的逻辑一致性方面存在挑战，但我们可以从文件、声明和采访中了解它们的主要利益相关者（政府成员、高级职员、财政部门和国家服务委员会）是否，以及如何（如果是的话）寻求正当性辩护。因此，本文考察公共治理中半自治国家组织的组织合法性，能够为提高其效率和有效性提供理论借鉴。

2.文献综述

半自治组织在多种治理与公共行动方式的范围内存在和运作，尤其体现为“干预主义治理”、“规范的自治”和“合作治理”，它们分别等同于以下公共行动方式：“国家主义”、“国家-市场二元主义”和“国家-公民社会二元论”的混合，以及“国家-市场-公民社会合作主义”。

干预主义认为，国家活动广泛而多样，包括外交、国防、教育、医疗、住房等公共和私人生活领域。国家干预传统上是通过法定机构，由政府部门进行管理。自治活动以国家控制为条件，由国家与市场、国家与公民社会的二元联盟构成，包括行政机构、法定机构和国有公司、市场和公民社会组织，以及与政府部门的合作。合作主义在处理复杂问题时利用来自国家、市场和公民社会的集体资源，涉及各种行政机构、法定机构和市场与民间组织的协同互动。这些相互连接的治理类型符合独特而相互交织的公共行动方法，涉及较多的半自治组织，并塑造了半自治组织的存在和运作模式。

3.研究命题与假设

3.1命题

本文提出了三个研究命题：（1）半自治组织的组织目标是其存在和运作的原因。因此，它们的目标必然是证明其组织合法性的核心。（2）半自治组织的存在和运作是由其形式和权力所塑造的。所以，评估它们的形式和权力对于合法性辩护至关重要。（3）除了半自治组织的形式和权力外，还有许多其他影响其绩效表现的因素。正式和非正式的影响不会削弱其合法性，反而补充了它们的形式和权力。

3.2假设

本文提出了两类假设，一类是积极的，一类是相对不积极的。积极假设认为，利益相关者对组织的存在和运作具有敏锐主动的兴趣和积极承诺，在理解半自治组织形式、权力、目的和绩效的逻辑一致性的意义时，会抓住机会为其辩护。而相对不积极的假设认为，利益相关者对组织的存在和运作只能做出有限的和被动的利益承诺，只有在被要求时才会为其辩护合法性，从而导致错过发展机遇。

4.研究发现

4.1形式和权力

半自治组织通过宪法法令建立，或是根据宪法法令建立而具有法律结构形式。行政命令、法令和组织章程的相应文书决定了政府、立法机构和司法机构参与的性质和程度，它们和其他工具一起适用于授予半自治组织权力。政府对半自治组织形式和权力的参与获得了其所有权利益、承诺和责任的支持。政府、立法机关和司法机关因此可以塑造半自治组织的存在和运作，对半自治组织的特殊地位产生重要影响。

4.2目标

目标是半自治组织存在的理由：它们是什么、它们如何工作，以及它们取得了什么成绩。因此，目的是证明其合法性性的核心基础。半自治组织的目标体现在产品和服务上，例如“公共”和“收费”。作为回应，行政机构、法定机构和国有公司在提供产品和服务的方式、可及性等方面扮演许多角色，包括所有者、生产者、提供者、监管者。所有角色和固有要素都将目标作为半自治组织的重点。不同经验表明，各国政府为半自治组织辩护的理由各不相同。它们很可能包含了路径依赖和政府间选择性政策转移的影响，但又超出了这一范围。

4.3表现

半自治组织的绩效是对其形式权力和目标相一致的补充。它能够表明这种一致性是否符合对其存在和运行的辩护，并由适当的绩效管理过程和实践予以支撑。半自治组织在追求目标的过程中的表现受问责和约束条件的制约，其所面临的成熟、合法性和制度化的要求结合在一起，增加了其所面临的绩效评估挑战。

5.结果

在国家内部，作为政府中心的部委和部门通常与作为执行机构、法定机构和国有公司的半自治组织相伴而生。其中，半自治组织的存在和运作受到公共治理和行动力量的影响，并会与市场和公民社会组织合作。本文通过对半自治组织的形式、权力、目标和绩效表现的考察，发现半自治组织在形式、权力、目标和绩效表现的一致性为其合法性辩护提供了潜在路径，同时也凸显了对该领域进行深入研究的必要性。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生