Osborne, S.P., Strokosch, K. (2021). Developing a strategic user orientation: a key element for the delivery of effective public services. Global Public Policy and Governance, 1(2), 121–135.
发展战略性用户导向：提供有效公共服务的关键要素
在过去的几十年里，战略规划与战略管理逐渐从私人部门走入公共部门，但其重心却仍是成本控制而非用户的需求与福祉。公共服务组织也专注于内部成本问题，忽视了公共服务的本质。鉴于此，本文提出战略性客户/用户导向（strategic customer/user orientation），以推动具有韧性和可持续性的公共服务的发展。
Stephen P. Osborne是爱丁堡大学商学院教授，Public Management Review现任主编，International Research Society for Public Management（IRSPM）创始人与前主席，长期致力于公共服务改革、服务管理、治理、创新等领域的研究；Kirsty Strokosch是爱丁堡大学商学院研究员，重点关注服务管理、公民参与、创新和价值共创等领域的议题。
1. 引言
公共服务改革是公共管理领域的核心内容。诸如政府采购模式和合同治理的议题虽起源于西方，但此类创新方式在东亚与非洲也正蓬勃发展。然而，公共管理改革浪潮未能成功地让公共服务用户及公民参与到公共服务的设计与供给中（Strokosch & Osborne, 2020a）。一方面，长期使公民和用户处于公共服务的“外环”破坏了公共服务的有效性。另一方面，许多国家和地区的公共服务也因为忽视了公民与用户而遭受了信任危机与合法性挑战。
公共服务组织（public service organisations, PSOs）是为公民提供公共服务的、具有可持续性的各类组织，存在于国家或地方层面的公共部门或政府部门、商业部门、和/或第三部门与非营利部门。战略规划与战略管理是公共服务组织的一项重要职能。然而，有学者提出，当前的战略管理对公共服务组织具有挑战性，因为其运作环境正逐渐变得复杂。还有学者提出当前的战略规划与战略管理在公共服务组织中面临一些问题，如刻板的应用、理论不足、对组织领导力和战略方式的理解不透彻等等。本文认为，关于战略规划与战略管理的研究未能挑战主要源自新公共管理的假设，即“公共服务的管理应主要关注内部成本和市场定位”。本文从公共服务组织的角度，提出以战略性用户导向来协调公民、公共服务用户与公共服务组织之间的关系，从而发挥公共服务组织的潜力，提供更高质量的公共服务。
具体而言，战略导向（strategic orientation）指组织创造共享的价值观及行为文化来支持其战略方法的能力，可以面向三个层面，即成本、市场与用户。而唯有以用户为导向才能增强公共服务组织的可持续性。同时也应明确，私人层面与公共服务层面的“以用户为导向”性质不同。
2. 公共服务、战略规划与管理及战略导向：公共服务逻辑视角
过去十年，对公共服务组织的认识与管理成为学界的关注重点，这种面向服务的分析路径被称为公共服务逻辑（public service logic, PSL）（Osborne, 2021），与以产品为导向的新公共管理形成鲜明对比。公共服务逻辑强调以下四点：（1）公共服务是无形的过程，无法存储，其生产与消费可以同时进行；（2）公共服务提供的过程发生在公共服务生态系统中（public service ecosystems）；（3）将用户视为共同设计（co-design）和共同生产（co-production）的核心；（4）将用户的价值创造视为服务的核心。
公共服务组织在提供公共服务时，用户将资源与需求、经验和期望相结合，在生活中创造价值。用户也可以与公共服务组织共同创造价值。因此，用户是公共服务供给过程的核心，是价值创造的引擎。也只有在以用户为导向的背景下，公共服务组织才能理解成本和市场信息。所以，以用户为导向对于公共服务组织增强可持续性和提供高质量的服务极为重要。
公共服务逻辑将西方发达国家的公共服务提供理解为一个从社会价值观转向公共服务使用的过程（见下图）。社会价值观通过公共政策嵌入到公共服务中。这些政策通过与公民和用户的共同设计转化为公共服务。公共服务组织为公民创造资源以响应他们的需求，服务是由组织、员工和用户共同生产的。这个过程发生在公共服务生态系统的背景下。最后，用户有意识地（或无意识地）将这些服务与其需求、经验及期望相结合，为自己创造价值。要注意的是，价值不一定总能被创造，设计不当或滥用服务也会破坏用户的价值。
最终，三种价值得以创造，分别是生产价值、使用价值和情境价值（value-in-context）（见下表）。它们本身由不同的价值元素混合形成。因此，任何公共服务面临的一个关键挑战是确定它试图创造的价值维度以及构成这些维度的元素。对于每个组织而言，价值元素的组合都是不同的。因此，组织必须明确平衡这些价值来构建用户导向。
3. 结论
公共服务逻辑对公共服务组织及战略规划与战略管理有以下五个方面的意义。
（1）战略规划与战略管理必须了解用户在提供有效和可持续的公共服务方面的中心地位。由此，成本和市场信息才能被全面掌握。
（2）公共服务的供给不是通过单一组织完成的，而是在复杂和互动的公共服务生态系统中发生的。可持续组织和可持续公共服务都需要将战略重点放在生态系统上，而不是孤立的组织上（Strokosch & Osborne, 2020a）。
（3）公共服务组织不应孤立地关注内部资源和绩效指标，而应关注这些指标的重要性，以在用户和社会中创造价值。
（4）只有采纳公共服务逻辑和用户导向，公共服务组织才能真正实现可持续发展。
（5）以上建议并非淡化成本、市场信息或公共服务导向的作用。如果未能考虑成本和市场信息，那么即使实现了用户导向，公共服务也可能是不可持续的，那将是一场悲剧。
编译者：樊文雪
复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
