Yang, L., Du, Z., Cheng, C. et al. (2021). Building a compound and collaborative governance framework to improve international space sustainability. Global Public Policy and Governance 1(2), 202–224.
构建复合性协同治理框架以提升国际空间的可持续性
太空（space）是一种特殊的公共池塘资源（common pool resource，CPR），但目前对其的治理显现出负面效应。为促进太空可持续发展，本文旨在建立一个新的复合性协同治理框架。该框架由制度安排、组织体系、实施机制和实施主体四个部分组成，所有实施主体联结成一个“蜂窝”架构，这意味着实施主体需要避免各自为政，而应推动达成太空治理中的多元协同。
Lihua Yang （杨立华）是北京大学政府管理学院教授、国家治理研究院研究员、公共治理研究所研究员与学术委员会副主任，长期从事社会和国家治理、环境治理和公共政策、应急管理等领域的研究；Zhuanjia Du （杜专家）是北京大学政府管理学院博雅博士后，重点关注应急管理、公共政策、环境治理等领域的议题；Cheng Cheng（程诚）博士毕业于北京航空航天大学；Pengyun Shen（申鹏云） 硕士毕业于北京航空航天大学。
1. 引言
随着人类对太空的探索和利用与日俱增，太空越来越多地与一个国家的声誉、安全和世界经济的发展联系在一起。太空已成为全球六十多个国家、政府联盟、企业与学术机构等行动者的活动主场，它们拥有不同的技术和经济实力以及战略和政治取向。50多年来，太空被不断地开发利用，地球轨道充斥着碎片垃圾，可用的卫星轨道和频谱持续减少，太空军备竞赛加剧治理难度。这些问题都严重威胁着太空治理的稳定与平衡。太空治理主要涉及三个方面，分别是太空资源利用、太空环境治理与太空安全。现有研究高度关注太空可持续性发展的议题，然而，大多数研究只是简单地关注理论如何作用于太空发展，忽视了对各参与方（国家、企业和国际组织）的综合分析，也缺乏国际合作的框架或具体措施。太空治理不该由个别超级大国主导，本文就此提出了一个包括多行动者在内的复合性协同治理框架。
2. 作为公共池塘资源的太空的特征
对应Ostrom（1990）对公共池塘资源的描述，外太空也被定义为“全球性的公地（global commons）”（Weeden，2012），同样具有非排他性（non-exclusive）、竞争性（rival）与使用的可衰减性（subtractability of use）三个特征。具体而言，一个国家对太空的发射和探测计划不能妨碍其他国家的计划和利用；为了在国际竞争中占据主导地位，每个参与者都尽力获得更多可利用的资源，特别是卫星频段和轨道资源；卫星频段和轨道资源的国际常规规则遵循“先到先得”的原则；由于技术限制，大多数太空活动都在资源有限的近地轨道上进行。
3. 现有治理体系的困境
本文认为，三个方面的挑战造成了现有太空治理体系的困境：从外太空活动来看，大量新的参与者加入、随之而来的无序竞争与太空军事化加剧了治理难度；现行法律法规的滞后性与约束力的缺乏造成了概念与责任的模糊地带；部分占据主导地位的政府奉行单边主义而非政府参与者被边缘化，不利于有效协作。
4. 应对方案：构建复合性协同治理框架
本文从制度安排、组织体系、实施机制和实施主体这四个模块阐释复合性协同治理框架的设计思路。
（1）制度安排：太空治理的制度安排主要包括普遍的国际法规、区域性的国际条约和不成文的规范性法律体系三个方面（Jakhu & Pelton，2017）。这些制度安排以法律或公约的形式规范太空活动参与者的行为，是宏观上的原则，贯穿于组织体系、实施机制和实施主体的每个程序中。
（2）组织体系：制度安排构成协作的“软件”，组织形式则构成 “硬件”。太空内的合作是多层次的，因此合作框架应至少包括三个层面，即国际（如联合国）、区域（如欧洲航天局）和国家。
（3）实施机制：包括信息共享、协商、合作、评估与反馈五个程序。合作者之间要相互沟通目标、计划，甚至是成本控制和风险应对的详细信息，避免信息不对称带来的麻烦。同时要进行充分的协商，就项目实施过程中的合作方式达成明确的共识。
（4）实施主体：包括政府、国际组织、企业、专家学者、大学、研究机构、新闻媒体等。其中，制度安排是基础，它位于整个系统的核心部分，并贯穿全局。在该框架中，所有的实施主体都联系在一起，形成一个“蜂窝” 结构，各实施主体应避免各自为政，促进太空治理中多方合作的达成（见下图）。
本文进一步指出，为了让复合性协同治理框架落地，需要针对上述四个模块进行灵活调整，具体措施包括：
（1）积极更新法律法规，界定不同行动者的权利和责任；
（2）强调联合国的作用，并推动区域性和各主权国家内部相关事务的发展；
（3）完善实施程序，建立稳定的机制，尤其是监督机制和冲突解决机制；
（4）加强协调与合作，例如大国沟通和相互制约可以形成非正式制度，以公共部门为主形成稳定、规范的合作治理体系，公共部门引导其他行动者的参与，建立常态化的协调谈判机制等。
编译者：王博维
约翰霍普金斯大学高级国际研究学院硕士生
