Gordon, J. (2021). The international governance of refugee work: reflections on the Jordan compact. Global Public Policy and Governance,1(3), 239–255.
难民工作的国际治理：对约旦协议的思考
在过去的70年里，分立的国际体系管理着难民与劳务移民的经济生活。本文从2016年欧盟—约旦协议入手进行案例研究，认为国际劳工组织在制定该协议中的缺位加重了协议履行的困难，难民的工作权利没能得到相应的保障。本文提出，国际劳工组织具有国际劳动力市场的知识与资源优势，应当积极平等地参与难民工作治理，探索面向工人权利的治理体系，最终推动实现体面劳动的目标。
Jennifer Gordon是福特汉姆大学法学院教授，长期从事移民、就业、公共服务与法律等领域的研究。
1. 引言
如今，难民治理的全球性口号是“自力更生”，强调让难民能够自立自强，而不是始终依赖人道主义援助，国际社会为此做出了诸多努力。其中，让难民获得有报酬的工作是一项关键举措。然而，在过去的70年里，“各自为政”式分立的国际难民与劳务移民管理体系对该举措的实施产生了负面影响。例如，外贸均以服装制造业为主的约旦和埃塞俄比亚因违背国际劳工标准而备受国际社会的关注，两国在联合国难民事务高级专员公署（以下简称联合国难民署）、世界银行、欧盟等行动者的推动下签订了难民就业协议，而国际劳工组织或其他具有劳工权利专业知识的机构只做了较少的工作。由于国际劳工组织并没有发挥核心作用，两份协议均没有强调适宜生存的工资和体面劳动。本文主要通过对欧盟—约旦协议的案例研究说明，在缺少国际层面与国家层面对基于权利的方法的承诺时，推进难民工作举措具有内在风险。同时，本文呼吁建立综合性体系以发挥国际劳工组织的专业优势。对标联合国难民署在人道主义危机应对中的作用，国际劳工组织应建立并执行国家与地方层面的劳工标准以有效管理难民工作。
2. 在难民和经济移民之间建立防火墙
难民并不总是被排除在劳动力市场之外。第一次世界大战后，联合国将就业视为难民安置的措施，将难民视为与劳务移民一样的经济建设者。成立于1919年的国际劳工组织也在此发挥了关键作用。但在第二次世界大战后，国际劳工组织就被边缘化，难民与经济移民也被严格区分。1951年《难民公约》（The 1951 Refugee Convention）的颁布宣告了由联合国难民署掌舵的国际难民管理体系的建立。但这一体系暴露了公约执行中的矛盾：主要的难民收容国不是公约签署国，而多数公约签署国又对工作机会的提供有所保留。于是，难民的工作与生活权利并没有得到保障，行动自由也受到限制。同时，在21世纪之前，世界各地主要行动者之间也缺乏沟通。
3. 防火墙的动摇：约旦协议与难民自力更生范式的出现
在21世纪之交，“难民自力更生（refugee self-reliance）”成为一种新范式。随后，欧盟、联合国及一些非政府组织呼吁难民所在东道国增强“韧性（resilience）”以重视难民的存在并将其视为发展潜力，也提议难民应同样具备韧性以在经济上灵活应对移居他乡的生活。
但是，自力更生需要难民以工人身份进入劳动力市场，在推动这一进程时诸多矛盾与冲突随之而来，约旦协议是其中一个典型代表。作为一种劳动力市场的干预措施，约旦协议忽视了市场结构与难民情况之间的差异。协议拟将叙利亚难民安置在服装制造业，即使有国际组织与民间社会团体的资源投入，但配套措施不足，体面劳动议程也未被纳入。由此，该行业内难民的工作条件依然恶劣，实际参与工作的人数极少，多数难民聚集在非正规行业。加之雇主执行协议所需的高成本、约旦经济的低迷和新冠肺炎疫情的冲击，剥削问题没能有效解决，当地难民面临着更加不确定的就业前景。
4. 难民工作治理的经验教训
自1951年以来，在难民就业领域，联合国难民署长期处于主导地位，而国际劳工组织则被边缘化，直到2016年才重返该领域。但是，劳动力市场是一个经济体系，而非慈善机构，联合国难民署以人道主义与服务为导向，在劳动力市场的参与中缺乏必要的经验和工具。相反，由政府、工会和雇主所组成的国际劳工组织恰恰可以发挥其优势，提供诸多专业知识等资源。未来，国际劳工组织应当充分发挥其在难民工作治理中的关键作用。
5. 结论
在21世纪，难民不再仅仅是需要接受人道主义援助的个人，而是应当自力更生的工人。但在国际治理中，“难民”与“移民”被分别管理。同样在2018年签署的《安全、有序和正常移民全球契约》与《全球难民契约》，前者重视劳工权利及其保护，后者则忽视了这一点。本文以约旦协议为例，说明了国际劳工组织应当与联合国难民署平等地参与难民工作治理，在劳动力市场大背景下探索面向工人权利的治理体系，最终推动实现体面劳动的目标。
编译者：樊文雪
复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
