Xu, J. (2021). Conflicts in multi-level governance: An analysis of international climate policy implementation at the sub-national level. Global Public Policy and Governance,1(4), 401-420.
多层级治理中的冲突：对次国家层面国际气候政策执行的分析
气候变化问题的复杂性和多层次性需要一个有效的治理体系以解决不同层级间的冲突。本文结合冲突化解理论及协同治理模型提出理论框架，探讨多层级治理网络中的三种冲突：议题界定冲突、利益分配冲突与能力建设冲突。本文以清洁发展机制（clean development mechanism）在中国的实施为例论证了该框架在实践中的应用。研究通过分析参与者间的层级关系及跨层级互动中的权力差异，丰富多层级治理的理论内涵。
Jingyuan Xu（徐菁媛）是复旦大学全球公共政策研究院青年副研究员，主要研究领域为环境与气候治理、公共预算管理、区域协同治理与政策过程理论等。
1. 引言
全球气候治理格局正逐渐演变为包含国际组织、国家及地方政府、社会组织等多中心、多层级的治理机制复合体。多层级治理（multi-level governance）理论常被用于分析包括气候变化等在内的具有高度复杂性的全球治理议题，但其所涉及的一些重要理论问题尚有待学界的充分讨论。如有效的治理体系应如何应对“层级间的政治”（politics of scale），如何协调不同层级间的利益诉求和能力差异。尽管复杂性治理、网络治理和元治理理论（meta-governance）已尝试从不同视角提出优化协同治理效能的策略，但大多数理论忽视了纵向的、具有等级关系的治理主体间的互动关系。
有鉴于此，本文以清洁发展机制（Clean Development Mechanism）为例，尝试结合冲突化解理论及协同治理模型，提出新的理论框架以研究多层级治理中的冲突。研究探讨了现有的多层级治理网络在气候治理中存在的不足，并强调了中央政府在协调多层级治理中的作用。
2. 理论框架
较之存在于单一治理层级的政府间协作（intergovernmental collaboration, IGR），多层级治理常常可能面临更复杂的冲突环境。本文借鉴Lan（1997）对冲突的定义，基于冲突化解与协同治理理论，讨论了多层级治理中三种类型的冲突。
首先是议题界定冲突。议题界定冲突源于治理主体对问题定义、原因、可接受的解决路径和目标的不同理解。尤其对于具有争议性的复杂问题，参与者间达成共识并非易事。气候变化治理具有跨越政府部门与行政区划边界的外部性特征，因此面临各方认知的冲突，亟需建立具有包容性的共识体系。其次是利益分配冲突。在多层级治理体系中，参与者的自身利益和集体利益之间的内在张力始终存在，因而公正的利益分配对于建立互信长久的稳定合作关系至关重要。最后，能力建设冲突是指在协作过程中不同层级政府执行能力的不对称及其对治理效果带来的冲击。由于缺乏动机和执行力，地方政府在决策中常常处于边缘地位。因此，资源与知识的传播往往可以赋能地方政府的政策执行力。
多层级治理具有跨层级共享决策权的特征，但现有研究对于权力的分配存在分歧。有学者认为参与者的权力平等，而更多学者认为中央政府拥有信息和资源优势以引导治理结果向有利于自己的方向发展。多层级治理看似可行，实则艰难。国家作为具有绝对领导力的关键行动者，何以扮演好冲突解决者、推动者、决策者、赞助者和专家的角色，以促进有效治理，值得进一步讨论。
3. 研究对象与方法
研究所聚焦的清洁发展机制是《联合国气候变化框架公约》下发达国家和发展中国家之间合作进行温室气体减排的一种基于项目的灵活机制。在帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺的同时，机制旨在使发展中国家获得能力、技术转让和资金流等形式的援助，通过增加就业机会、促进可再生能源的使用和提高气候变化意识等方式促进可持续发展。中国作为全球范围最大的CDM项目承接国，于2005-2014年间承接超过5000个CDM项目。一个有效的多层级治理体系是中国经验成功的关键。本文研究数据来源于全球CDM数据库和联合国、中央政府和地方政府的相关政策、文件、项目档案、会议纪要和记录等。
4. 研究发现
首先，在议题界定方面，清洁发展机制项目的经济效益往往与其技术转让的潜力相悖，这导致投资国提供技术转移的动机较低，而本地项目开发商对项目所隐含的技术转移机会关注较少。为明确和调整地方开发商的期望，中央政府担任起“中间人”的角色，通过结合国内阐释国际规范及政策干预的方式来调整市场对低技术含量的项目偏好。
其次，在利益分配方面，发达国家在国际气候谈判中的主导地位使其所关注的约束性减排目标被优先考虑，而地方的可持续效益并未受到充足的制度保障。为实现更有效的、公正的利益分配，中国政府于2007年设立中国清洁发展机制基金，对项目收入进行再分配，以支持气候治理相关的地方能力建设与公众宣传活动，并投资有助于地方可持续发展的基建项目。
最后，在能力建设方面，清洁发展机制的合法性源于地方项目开发者对联合国清洁发展机制执行委员会的信任，项目承接方须拥有足够的相关专业人士以了解国际层面的制度安排、法规标准和碳核算方法。为了应对这一挑战，中央政府一方面通过提供专业知识和资源，缩小各级政府之间的差距；另一方面在国际层面培养为地方发声的行动者。
5. 结论
研究表明，气候变化多层级治理体系中存在的三种冲突主要存在于超国家和次国家层级之间。中央政府可以通过阐释国际准则、协调层级间目标差异以及缩小各级政府之间的能力差距等方面缓解层级间的冲突。研究同时指出，有效的气候治理体系构建应强化地方政府的主观能动性，尤其联合地方的实务专家与政策分析师的力量共同应对气候变化所带来的各类挑战。
编译者：李凯琴
复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
