Peters, B. (2021). Governing in a time of global crises: the good, the bad, and the merely normal.Global Public Policy and Governance, 1(1), 4-19.
全球危机时代的治理：好的、坏的和常态的一面
2020年和2021年，政府与社会面临着三个相互关联的危机：新冠肺炎全球大流行和健康危机、健康危机所导致的经济危机，以及关于包容性和公平性的社会危机。这些危机的严重性及性质因国家而异，但没有任何一个国家可以幸免。而治理对危机的回应无论是从特征还是从成功经验的角度来看都各不相同。“当代治理的特征是公共领域和私人领域之间存在高度互动且大量‘政治资本’不断投入，需要动员政府和社会各方的治理资源，实现一个明确但极富挑战性的目标”。据此，本文旨在探讨在应对危机时，治理所出现的好的、坏的和常态的一面。
B. Guy Peters是享有国际盛誉的政治学家，现为美国匹兹堡大学Maurice Falk教授，国际公共政策学会（International Public Policy Association）创始主席。主要研究领域包括比较公共政策与行政、美国公共行政、比较政治学、比较研究方法等。
1. 治理中“坏”的一面
当前治理中出现的问题是早已存在的“暗流”，包括政治极端主义、制度衰败、民族主义和危机时期的治理悖论。
（1）政治极端主义（Political extremism）。危机的爆发为政治极端分子打开了大门，他们只是以简单的解决方案应对复杂的社会问题，通过貌似见效快的方式博得大众关注，其背后的政治计谋才是最终目的；
（2）制度衰败（Decline of institutions）。政府在疫情面前的否认、推诿和迟缓的措施导致了危机蔓延，人们对制度体系的信任度大幅下降，导致了民主的倒退；
（3）民族主义（Nationalism）。危机时期需要应对的另一个难题是民族主义情绪抬头以及对全球一体化的脱离。例如，在欧盟地区，担心被移民者所传染的情绪强化了人们对于现行福利体系的民族主义情绪；
（4）危机时期的治理悖论（Paradoxes of governance in a time of crisis）。危机时期的治理悖论通常包括：第一，公民对政府持怀疑态度，但在遭遇危机时却又期盼得到有效和高效的服务。第二，危机总是以难以预料的方式爆发，尽管事后看来，其在爆发前总是伴随着一系列的高频率预警信号。第三，对于有效应对危机而言最为重要的制度及行动者，往往是那些在危机中受损最严重的群体。
2. 治理中“好”的一面
危机为治理带来了巨大挑战，但也能够带来诸多有益之处，包括：促进创新、激发原有体制的改革、带来更多的根本性变革。
（1）从促进创新（Fostering Innovation）来看，罗斯福新政中的一些社会和经济举措一直沿用至今，近年的经济大衰退也催生了诸如量化宽松的经济政策工具，这些都是典型例证。另外，在疫情时期，部分欧洲国家为工人和企业提供补贴的措施甚至有可能创造福利国家的历史新篇章；
（2）从激发原有机制改革（Activating institutions）来看，我们能够发现，联邦制的活力在新冠疫情大流行期间也重新被激发。由于联邦政府的无所作为，地方政府需要在疫情应对中变得更加积极；
（3）就带来更多根本性变革（More fundamental change）来看，人们越来越清楚地认识到，传统的新自由主义理念并不像其拥垒者所鼓吹的那般有效。问题的关键不再是诸如政府规模的大小等问题，而转变为对治理“质量”的关注。
3. 治理中“常态”的一面
在常态之下，治理中的一些议题同样值得关注。
（1）协同（Coordination）。在公共卫生领域，不仅应关注横向协同，在国际层面、国家层面、和地方层面的卫生组织的纵向协同也应当提上日程。在联邦制国家中，中央政府和地方政府之间以及各地方政府之间的集体行动都至关重要。作者认为，各级政府间的合作不力与特朗普的冷漠态度使美国社会在新冠肺炎疫情中备受打击；
（2）问题的内在联系性（The interconnections of problems）。社会问题的内在联系性在危机时代更具破坏力。例如，公共卫生危机与经济危机交互作用，增加了治理的复杂性；
（3）街头层面的治理（Governance at the street level）。街头官僚的自由裁量权及其专业精神对公民而言至关重要，这关系到公共服务的提供方式与质量。疫情期间，基层政府在密切接触者追踪和防疫措施宣传中都发挥了重要作用；
（4）官僚政治（Bureaucratic politics）。危机的爆发通常会强化突出制度内的官僚政治博弈。以美国为例，诸多部门和机构之间在疫情控制的责任划分上存在分歧。我们所熟知的官僚政治和地盘争夺仍出现在政府决策的舞台中央；
（5）规划和研判（Planning and anticipation）。政府需要能够研判问题。计划也许赶不上变化，但制定针对某一类紧急情况的规划有助于更好地识别风险；
（6）信息（Information）。信息是政府决策的重要工具和资源。在危机时代，政府经常需要处理分散且互相冲突的数据，并根据以往应对危机的模式快速制定新的策略；
（7）治理能力（Governability）。治理并不完全是政府行为，社会中的个人和团体在治理中也发挥着至关重要的作用。例如，在新冠肺炎大流行期间，人们对于疫苗的抵制进一步延缓了政府对疫情的有效遏制。
编译者：樊文雪
复旦大学国际关系与公共事务学院博士生
