Scott, I., & Gong, T. (2021). Coordinating government silos: challenges and opportunities.Global Public Policy and Governance, 1(1), 20-38.
协调政府中的“筒仓”：机遇和挑战
Ian Scott是香港城市大学公共政策系客座教授，长期致力于有关政策过程和政策分析，香港政府与政治，政治科学理论等领域的研究。Ting Gong是香港城市大学公共政策系教授，常年致力于腐败和反腐败、比较治理、后共产主义国家转型等领域的研究，担任Governance, The China Quarterly, Public Management Review, Policy and Politics, Government and Opposition等国际领先期刊的编委会成员。
“筒仓”指的是政府中那些致力于最大化纵向协调、并以牺牲横向协调为代价的层级组织。在公共行政的经典文献中，“筒仓”结构通常被视作有很多缺陷，并被冠以“部门主义（departmentalism）”、“狭窄视野（tunnel vision）”以及“单一目的组织（single purpose organizations）”等名号。尤为关键的是，它们难以有效共享信息，也难以和其他部门组织协同解决跨领域问题。
虽然如此，“筒仓”结构依然广泛分布于各国的治理体系中（尤其是亚洲），并有其存在的合理性。例如，“筒仓”在实现特定组织目的，贯彻政策指令方面有其价值所在。而且，一些尝试拆分“筒仓”的改革往往只是创造出了更多小规模的“筒仓”组织。尽管在传统认知上“筒仓”结构可能带来种种问题，但在公共管理的现实运作中，一些基于“筒仓”结构的治理实践也可以实现比较有效的横向协调（horizontal coordination）。基于此，作者认为，尝试识别出“筒仓”结构可以通过哪些机制实现横向协调，并进一步揭示这些机制的作用情境在实践和理论两个层面都具有重要意义。为此，本文基于香港的实践案例展开系统探讨。具体而言，作者认为，香港特别行政区政府所拥有的高度稳定、权力集中型的纵向行政体系可以为本文有关政府“筒仓”结构的讨论提供比较理想的实证情境。
在现实世界，“筒仓”组织之间通常不可避免地要进行互动。依照Mattessich等人(2001)的分类框架，作者将“筒仓”间的互动模式划分为三种类型：（1）合作（Cooperation）、（2）协调（Coordination）、（3）协同（Collaboration）。其中，“合作”强调的是，在没有明确的愿景、规划和结构的前提下，组织之间所进行的非正式互动。“协调”则是更广泛意义上的基于某些共同目标，但是并没有外在强制权威要求的互动联系，它既可以是结构化/非结构化的，也可以是正式/非正式的。最后，“协同”的覆盖范围更加广泛。基于某些外在权威或组织结构的要求，协同往往要求组织间的正式承诺、共同规划以及资源投入。尽管在经典意义上，人们会认为组织间的合作互动会经历由“合作”到“协调”再到“协同”的不同阶段，但是对于“筒仓”组织而言，合作互动通常停留在“合作”和“协调”两个阶段上即可比较成功地解决一些跨领域、跨部门难题。
基于香港的治理实践，作者发现，香港特别行政区政府用于解决“筒仓”协调难题的机制主要有三种：
（1）非正式协调（Informal Coordination）。在促进“筒仓”组织间的横向协调中，政务官（administrative officers）发挥着举足轻重的作用。例如，作者发现，在上世纪70年代晚期，香港地区政府为避免市区过于拥挤将人口迁往新界的政策实践中，政务官因其拥有政府高层的背后支持，以及进行部门间协调的能力而可以较快地让诸多部门间形成“合力”，完成搬迁任务。
（2）政治指导（Political Direction）。缺乏来自上层政府的指导和关注也往往导致政策在执行层面面临着横向协调困境。例如，房屋漏水问题一直是香港市民所面临的一个问题。每年政府部门所接到的有关房屋漏水的报修诉求曾多达1.5-2万件。在2006年，香港地区政府成立了一个包括屋宇署和食物环境卫生署的联合办公室来提供一站式的服务以共同解决这一问题。然而，联合办公室收效甚微，其背后的一个核心的原因可能在于，联合办公室缺少一个双方所共同认可的领导权威来协调两个部门的工作划分。
（3）补救型政策制定（Remedial policy‑making）。补救型政策制定，即发现问题后即刻采取措施，也可以在一定程度上解决因“筒仓”结构所带来的某些协调困难。在香港的制度情境下，补救型政策得以发挥作用的基础可能包含两个：其一，香港拥有较为有效的行政检查专员和审计制度。其二，某些特定社会议题的出现可能会在民众中吸引大量政策关注，并要求政府作出快速响应。
综合来看，本文作者认为，虽然“筒仓”结构通常被认为可能带来种种治理困境，但是在治理实践中，仍可以通过一些机制设计来实现有效的部门间横向协同。一方面，本文在理论上丰富了公共行政领域对政府中“筒仓”结构的探讨，另一方面，考虑到“筒仓”结构在政府中存在的普遍性，本文基于香港情境的探讨可以为在实践中解决“筒仓”治理所带来的挑战提供有益的启示。
