国家立场与治理体系：德国、美国和中国低碳治理比较研究

导语

低碳治理已成为一项世界性挑战。然而，各国在低碳治理方面的表现存在很大差异，严重影响了全球低碳治理目标的实现进程。针对这一问题，本文分析了德国、美国和中国在气候立场和低碳治理体系方面的差异。本文关注各国的气候立场、纵向政府结构、以及政府-市场-社会三者之间的互动。研究发现，各国在气候行动和表现上的差异，是各国在气候立场和治理体系上存在差异的综合结果。最后，本文就如何进一步促进全球气候治理提出了建议。

作者简介

谭荣是浙江大学公共管理学院副院长、浙江大学土地与国家发展研究院副院长、浙江大学科斯经济研究中心副主任，主要研究方向为土地经济与制度、资源与环境管理领域。朱羽洁，浙江大学公共管理学院土地资源管理专业博士生，主要研究兴趣为全球气候治理中各主体治理行为研究。

主旨内容

1.引言

低碳治理致力于在全球范围内解决外部性问题，为此极易面临责任转移的困境。利益诉求相同、立场相似的国家往往组成“集团”，以获取更大的国际影响力。目前的主要集团包括欧盟、伞状集团和基础四国。

欧盟自上世纪90年代初开始，就积极寻求建立具有法律约束力的国际气候机构体系。伞状集团由美国、日本、加拿大和澳大利亚等非欧盟工业化国家组成。这些国家的国内经济高度依赖火电能源，倾向于依赖清洁发展机制，不愿对国内现有能源结构作出实质性改变。基础四国集团由巴西、南非、印度和中国组成。一方面，基础四国仍然面临消除贫困、改善民生和发展经济等发展问题；另一方面，为了改善国际地位，基础四国也开始了国内气候政策改革。

本文选择三个集团中最大的碳排放国——德国、美国和中国作为研究案例，通过比较这些国家的国家立场和低碳治理体系，试图理解内外部因素组合如何影响国家的气候治理行动和结果。

2.理论框架和假设

本文从国家立场和国内治理结构两个方面对各国的低碳治理体系进行总结。其中，国内治理结构可分为两部分：气候治理的纵向结构，以及政府-市场-社会的互动。纵向治理结构包括中央低碳治理结构以及中央与地方部门之间的权力和利益分配。在气候立场和治理体系的共同影响下，各国采取相对积极或消极、有效或无效的气候行动，并影响全球气候治理的最终结果（图1）。

原文图 1理论框架

3.主要国家的低碳治理体系

3.1 德国

德国的气候目标受到欧盟政策和法规的约束。德国联邦政府也采取了一系列措施，如调整《气候保护法案》以期2050年实现温室气体负排放。

政府作用：联邦政府在联邦、州和地方政府之间扮演关键角色。政府通过气候计划来分配不同部门和州的减排任务。政府采取了多种市场机制，如生态税和上网电价补贴政策，鼓励各行各业参与低碳治理，以支持可再生能源的发展。德国还参与了欧盟排放交易体系，为高排放部门实施碳排放定价。

市场作用：市场机制是欧盟及其成员国实现气候承诺的切实途径。德国于2019年发布了《2030年气候行动计划》，提议对排放量高但未纳入EU-ETS的行业制定碳排放价格。德国此举旨在扩大碳定价范围，促进更广泛的国内行动。

社会作用：各主要政党都致力于制定环境和气候政策。此外，环保组织在推动气候政策方面发挥了重要作用，将其纳入政府机构和政策议程，使得气候政策具有合作特征。

尽管德国在气候治理方面采取了多项措施，但根据气候行动追踪的评估，德国仍未达到政府设定的2030年碳排放减少65%的目标。 

3.2 美国

美国的气候政策呈现出不连续性。从克林顿和奥巴马时期的积极推动，到布什和特朗普时期的抵制，气候目标受到政治两极化的制约。

政府作用：联邦政府在气候治理中发挥有限作用。州政府在减缓气候变化方面扮演重要角色，但资金短缺限制了它们的行动。

市场作用：市场机制在美国的低碳治理中发挥关键作用，如碳定价和限额交易计划。美国低碳治理的市场化监管始于“碳定价”，主要通过颁布总量控制与交易计划来实现。比如，有一些州政府采用基于市场的捆绑方法，例如制定可再生能源组合标准（RPS）和清洁能源标准（CES），以确保能源多样化和可靠的低碳能源供应。

社会作用：非政府组织在气候治理中发挥重要作用，推动立法进程、施压政治家和通过诉讼强制执行政策。公众普遍支持行动，但整体关注程度较低。

美国的低碳治理面临不确定性，气候行动追踪评估认为其表现不理想。政治两极化、制度限制和政策不连贯性都对美国的气候治理产生着负面影响。 

3.3 中国

中国积极主动应对气候问题。中国政府在低碳治理中担当核心角色，采取了一系列行政措施，通过中央层面的领导小组和省级责任体系来推动实施。

政府作用：中央政府无疑处于中国低碳治理的核心地位，拥有绝对的自由裁量权来指导和规范地方的低碳治理问题。这些行政措施虽然有效，但制度成本较高。迫切需要拓展市场干预等其他治理路径。

市场作用：碳排放权交易市场成为中国低碳治理市场化的关键推动力。政府还通过政策工具的设计鼓励企业和非政府行为体参与低碳转型。

社会作用：中国的非政府组织在塑造气候政策和公共价值观方面发挥了重要作用，与政府形成互补关系。同时，在社交媒体和政府改革的推动下，公众也在逐渐参与气候治理。

整体来看，中国的低碳治理仍然被认为是“不充分”的，需要继续加强气候行动，以更好地应对气候挑战。

4.比较分析

在纵向治理结构上，中国政府的气候政策稳定，德国政策体系稳定且连贯，而美国受政治两极化影响，气候政策缺乏连贯性。中国采用行政指令式路径，而德国和美国更倾向于使用预算激励或碳排放市场。

在政府-市场-社会互动上，德国是市场机制的先行者，中国在建立碳交易市场上有所进展，而美国州政府则主要推动了地方市场建立。德国社会对气候保护具有重要影响，美国受政治献金影响较大，而中国政府则更多地积极传播气候保护价值观。

就气候行动与表现而言，德国在减排方面进展显著；美国的气候政策不稳定；中国在减排目标方面有能力但仍需与发达国家竞争。 

5.结论

气候治理在全球事务中具有关键地位，但各国在国家立场和治理体系上的差异，会深刻影响各自低碳政策的制定和落实进程。德国施行共识导向的多党治理，公众参与度高，联邦政府能够有效实施低碳政策。美国是两党制国家，各州对气候政策的接受程度不同，政策实施受到政党竞争和地方差异的制约。中国依赖国家层面的行政指令，未来需引入并进一步发展市场机制。

编译者：梁雨欣，宾夕法尼亚大学硕士研究生