匈牙利的危机管理经验

导语

匈牙利应对COVID-19和移民危机的经验在既有学术讨论中饱受诟病。本文对这一问题进行了更深入的研究，审视了匈牙利在管理特定危机和面对来自欧盟纪律性惩戒措施（disciplinary measures）时面对的“双重挑战”。首先，本文在介绍了匈牙利COVID-19应对政策的主要事实后，讨论了以欧盟为代表的国际参与者的外部期望。本文继而对移民危机也采用了类似的分析模式。其次，本文在一般性系统理论（general system theory）的基础上，分析了匈牙利对上述两个挑战的反应和期望事实，并对动荡危机时期受影响的民族国家与欧盟机构之间的互动进行解释和预测。本文发现，欧盟的纪律性惩戒举措加剧了目标成员国所面临的挑战，同时也不可避免地增加了成员国自力更生和自主决策的倾向。

作者简介

Marton Gellen是匈牙利国立公共服务大学公共治理与国际研究学院政府治理与公共政策系副教授。

主旨内容

1.引言

资源稀缺的国家常常处于既要解决当下危机，又被国际行动者的外部期望所裹挟的艰难境地。这一境况给民族国家带来了“非此即彼”的困境：要么关注给定的挑战问题，要么关注相对强大的外部行动者的期望。

在既有研究中，欧盟和其他全球性或区域性治理机制并未被视为民族国家面临外部挑战的一部分。本文则纳入对欧盟作为外部行动者的考虑，以两个具体的危机为例——匈牙利对COVID-19和移民危机的应对措施——探究中小型国家是如何在追求决策主权的同时，协调平衡外部期望，从而在夹缝中生存。

2.文献综述

在关于公共行政和政策的复杂性文献中，有两个主要理论：混沌理论（chaos theory）和系统理论。混沌理论包含“不确定性”或“超不确定性”，强调一个看似无关紧要的输入可能会产生意想不到的强大连带影响。系统理论则关注公共组织如何抵抗和应对外部动荡的问题，并认为组织维持系统稳定的倾向主要依赖于系统适应、主动而为、面向未来和灵活应变的组织结构。

系统理论提出，系统对外部压力的反应可能表现为坚强的韧性，也可能表现为启发式决策，还可能依赖于系统的预判，尽管会有错误和偶尔的误判。系统理论认为需要提高组织的行政能力，并加强决策和政治能力建设，以便建立更具适应性的公共管理体系。以上命题都强调保持内部的可管理性和整体性的重要意义，它们通常是系统实现自我纠正、系统学习、系统记忆、系统预判和创新等潜在因素。

3.研究方法

本文介绍了匈牙利应对COVID-19和移民危机的案例现状，并讨论由国际行动者（比如，欧盟）所代表的外部政策期望。本文应用一般性系统理论对欧盟-成员国关系进行分类，将匈牙利视为桀骜不驯的成员国，欧盟则倾向于作为一个超级系统并运用内部的惩戒性权力，对成员国的决策进行干预。

4.研究发现

在面临解决危机和回应外部压力的“双重挑战”下，民族国家“管理外部期望”时的具体顺序通常表现为如下四个步骤：（1）危机穿透了系统的障碍。（2）内部响应：通过应用层级制度、监管法规和危机相关的特定措施来管理危机。（3）外部响应：批评和拒绝资金的发放。（4）内部后果：危机加剧/延长。其中，在最后一个阶段，真正的政策挑战在于是决策者否需要集中精力应对危机的内部实质性问题，还是转而通过管理对COVID-19复苏资金拨付的期望来缓解外部压力，从而减轻危机的次生影响。换句话说，政策制定者需要在解决危机的直接影响和应对由危机引发的外部压力和期望之间做出权衡取舍。

本文进而通过下图展示了关于管理当下危机和应对外部期望的“双重挑战”。COVID-19和移民危机等外部挑战往往根据时间上的随机函数依次出现，民族国家则会在这一过程中发展了它们的韧性应对策略。而欧盟和潜在的其他国际（全球或区域）治理实体则倾向于利用这些危机并将其变为实现其自身优先政策议题的机会，无论这些议题是否与民族国家的自身利益相一致。

原文图1

换言之，欧盟利用外部危机来增强其影响力的努力（通常通过惩戒性纪律举措），可能会使民族国家产生更高的脆弱感，进而导致它们采取更加依赖自身的政策举措。这最终会导致这些国家在危机时期与欧盟脱钩的制度化演变趋势。为此，新的危机将可能带来欧盟成员国之间互动的恶性循环（如表2所示）。

5.结论

本文阐述了欧盟中小型成员国在应对危机时所面临的“双重挑战”，它们既面临COVID-19和移民管理等当下外部危机，也同时需要应对来自欧盟等国际行动者的期望。在系统理论看来，欧盟存在着以牺牲成员整体主义为代价，利用外部压力源从而强化自身系统性的倾向。而民族国家作为有机系统，则具有内在的驱动力，致力于解决、避免或缓解这些挑战和危机。这种行为则与欧盟对自身利益的坚持相矛盾。因此欧盟倾向于向成员国施压，要求成员国遵守自己的纪律性惩戒干预，使得民族国家的危机管理遭遇了新的外部阻碍。

编译者：李睿 复旦大学国务学院本科生