Lips, M., Eppel, E. (2022). Understanding public service provision using digital technologies during COVID-19 lockdowns in New Zealand through a complexity theory lens. GPPG 2, 498–517. https://doi.org/10.1007/s43508-022-00057-8

从复杂性理论视角解读新冠疫情期间新西兰的数字公共服务

导语

基于定性的、建构主义的研究设计，通过对高级公务员的访谈和文件分析，复杂性理论帮助我们理解新西兰数字公共服务是如何在2020年新冠病毒造成的不确定和快速变化的环境中演变的。研究表明，人们有办法集体了解未知的情况，规划第一步行动，从实践中学习，并逐步构造敏捷性、共同建设和适应性领导。

作者简介

Miriam Lips是新西兰惠灵顿维多利亚大学政府学院的教授，主要研究领域为数字时代的政府与民主。Elizabeth Eppel是新西兰惠灵顿维多利亚大学治理与政策研究所高级研究员，主要研究领域为数字政府、公共部门网络的使用和协作以及其他复杂的公共管理流程。

主旨内容

1.研究问题

本研究基于建构主义方法论和复杂性理论来探索下述研究问题：公共管理和数字政府如何在新条件和未知的压力下发展，以不断满足公共服务的新要求？2020年2月28日，新西兰发现首例新冠肺炎病例。面对病毒的迅速传播，新西兰政府采取了包括“封控”在内的一系列举措。“零接触”的封控手段要求政府在公共服务的供给上更多地依赖数字技术。

鉴于较低的死亡率，新西兰的疫情防控被国际公认是相对成功的。文章尝试通过分析新冠疫情期间新西兰政府提供公共服务的行为，探讨数字技术在混乱和具有高度不确定性的时期是如何对公共服务产生作用和影响的。研究发现，从复杂性理论视角出发，新冠病毒的全球流行带来了诸多的不确定性和新的需求，这些不确定性和需求推动系统各部分之间产生互动，并不断地发现问题、解决问题，发展出符合潮流的、具有创新性的工作模式.

2.研究方法和数据

研究数据来源于2020年20名高级公职人员和学者举行的数字服务专题研讨会。所有参与活动的政府部门都被要求回答这些研究问题。其中，卫生和教育部门的公职人员还将接受一定的文件审查和定性访谈，以帮助本研究更加深入的理解两个部门的回应。

3.研究发现

（1）基于复杂性理论的理论框架

复杂性理论认为，提供公共服务的个人和组织系统是相互依存的，以非线性的方式不断变化和相互影响着，他们都是一个复杂的自适应系统（Complex Adaptive System，CAS）的一部分。该系统由许多相互依赖的部分组成，彼此之间不断地进行非线性相互作用，没有一个部分可以控制整个系统使其采取线性行动。每个部分都基于其认知和能力来决定如何最好地采取行动，但无法事先了解其他部分会如何行动。

该理论认为，治理是一个动态过程，涉及多个参与者之间的相互作用以及由此产生的变化。基于复杂性理论的理论框架，本研究将疫情期间新西兰的数字公共服务解释为政府内部以及外部（社区）行为者之间互动作用的产物。

数字政府的复杂性特点体现在以下九个方面：系统应当被视为一个整体，不能简化为部分；存在不止一个系统，且系统有时会彼此嵌套或产生变化；数字政府系统由不同机构的人/非人行为者一同参与；系统各部分交互构建系统边界；系统向新人、思想和资源开放；系统各部分的相互作用和正负反馈逐渐塑造系统的结构和制度；系统及其各部分可以随着时间推移自行进化；一些突发情况可能对系统目标实现产生帮助或者危害，需要采取相应的行动；以上所有动态都在持续发生。

在CAS中，没有一个主体对构成整体的所有相互作用有充分的了解。学习是通过多角度的持续感性认识发生的。CAS中的主体可以通过单、双、三环学习来促进组织目标实现。单环学习指的是做简单的适应及采取纠正措施；双环学习涉及重新构建，即学会以全新的方式看待事物；三环学习需要开发新的过程或方法来实现这种新的框架。领导力和复杂性理论之间的一致性称为适应性领导。

（2）新西兰应对新冠疫情的数字公共服务回应

本研究主要从四个方面阐述了新西兰政府如何保障新冠疫情期间的公共服务提供：

解决信息不充分：新西兰信息互通的努力体现在三个方面，一是政府内部各部门之间的信息互通，各部门既各司其职又互相作用；二是政府间的信息互通。在面对全球性的病毒大流行时，新西兰与澳大利亚政府进行信息共享和协调；三是政府与公民之间的信息互通。新西兰政府通过电视和网络播报新冠疫情发展情况，呼吁全体公民参与到抗疫过程中来。

全政府在线工作与服务提供：为了保证政府人员的在线办公，数字公共服务部门（Digital Public Service，DPS）领导了数字基础设施工作。内政部为政府工作人员和机构的数字接入需求提供了充分保障。同时，新西兰政府建立了“团结抗击新冠疫情”网站（https://covid19.govt.nz），作为整合性信息公开网站。网站汇聚了政府许多机构的公共服务内容，以用户为中心，提供了权威的信息渠道。

卫生部门的数字政府应对措施：早在新冠疫情之前，卫生部就着手实施了数字卫生战略，创建了云平台、数据层，并采用新的工作方式。卫生部先发布“最小可行产品（MVP）”，然后根据用户反馈进行改进。该部门与其他机构联合开发了数款程序，涉及公民个人的行程信息、患者接触情况、卫生健康评估状况、疫苗接种状况等。一个成功的例子是卫生部建立的国家联络人追踪系统（NCTS）。最初的版本在2020年3月仅用一周时间就建成并发布，但随后该系统更新超过21个版本，并发展出了边境管理和劳动力检测登记册（BMWTR）以应对边境劳动力新冠检测需求。卫生部还和其他部门共同主导了新冠追踪应用程序的开发。

教育部门的数字政府应对措施：尽管在新冠疫情暴发之前，新西兰教育部门就致力于帮助学生使用数字设备和互联网居家学习，然而，设备不足和网络状况不佳的问题还是让相当一部分学生无法有效进行在线学习。最后，教育部提出了一个多渠道的家庭教育方案，整合学校、教师、电信供应商等多方资源，寻找一个支持从学校或其他地方搬迁设备的“零接触”交付方案。同时，面对网络安全问题，政府、企业、社会和家长也联合起来共同维护学生的在线学习环境。最后，政府部门与基于社区的信托机构Maniakalaani等进行合作，为家庭和小企业进行数字赋能。

4.结论

复杂性理论框架帮助我们了解到了系统各部分之间的互动过程，这些过程塑造了新西兰政府在疫情期间的政策反应。公共服务生态系统是一个复杂的自适应系统（CAS），新冠疫情发展带来的系统动态变化催生了新的系统工作模式。

疫情期间，政府部门建立了整合性信息平台，卫生部门加快了对新数字技术工具的开发和使用，教育部门也积极寻求与其他主体进行合作，以达成高质量在线教学的目标。从目前的结果来看，新西兰政府的数字公共服务是有效的，但随着2021年疫苗的出现及病毒的变种，该系统面临持续调整，数字公共服务的敏捷性及适应性还有待进一步讨论。

编译者：李美桦 复旦大学国际关系与公共事务学院本科生