Kübler, D. (2024). Citizen participation through direct legislation: a road to success? A perspective from Switzerland.Global Public Policy and Governance, 4(2), 184–196.

https://doi.org/10.1007/s43508-024-00092-7

通过直接立法实现公民参与：成功之路？来自瑞士的观察视角

导语

  公民参与通常被认为是确保政策有效、满足公共需求的关键，但关于这种参与的程度一直存在长期争论。本文聚焦公民参与影响最深远的形式之一——直接立法，探讨直接立法能在多大程度上带来政治、经济和社会领域的善治成果。文章以瑞士为例，讨论公民参与公共立法的长期影响，发现直接立法有助于实现协商一致的政治、有利的经济发展环境和较高的公民满意度。

作者简介

Daniel Kübler，瑞士苏黎世大学政治学系教授、民主研究中心联合负责人，研究方向为城市政治和政策、多层次治理和民主、公民参与、公共政策分析和评估。

主旨内容

1.导言

公共政策的本质是解决公共问题、提供公共产品。理论界和实践界普遍认同在政策进程中需要引入公民参与，但关于公民参与的程度存在长期争论。本文关注公民参与决策的重要形式——直接立法。一般来说，直接立法是指通过投票来聚集公民的偏好，这一公民参与形式在过去的几十年不断得到使用。本文在介绍全球公民参与实践的基础上集中讨论瑞士的经验，分析公民参与最具争议的三个主题：它对政治、经济和公民个人的影响。

2.世界各地的直接立法

直接民主在全球范围内正在兴起。更准确地说，全球每年的全民公投数量稳步增加。不同国家举行的全民公投情况表明，各大洲国家以及民主和独裁国家都使用直接立法。在1900年至2023年期间，全球几乎一半的全民公投在瑞士进行。尽管20世纪下半叶其他国家的公投数量越来越多，瑞士的领先地位随着时间的推移而有所减弱，但在过去的十年中，全球仍有约五分之一的全民公投在瑞士举行，瑞士因此可以被视为直接立法领域的世界冠军。

3.瑞士的直接立法

3.1 直接立法对政治的影响

批评直接立法的意见认为公民参与可能促进意识形态两极分化，加深社会分歧，最终危及政府能力。19世纪后半叶，只有不到一半的政府决定在强制性公投中得到通过。然而，随着时间的推移，瑞士政治体系发展出了应对直接立法挑战的机制，显著提高了政府在全民投票中的成功率。关键因素包括政府的逐步扩大，以及在立法过程中寻求社会共识和政治共识。

政府扩大是通过选举更多代表不同政治力量的部长来实现的，这包括在1959年系统性地纳入反对派力量，形成一个由四个主要政党组成的联合政府，且这种政府形式持续至今。作为一个规模庞大的政府联盟，瑞士能够在面对直接民主所带来的立法风险和不确定性时，确保政府的可治理性。此外，瑞士政府在制定立法提案时会征求利益相关者，特别关注利益组织或政党的表达意见。瑞士议会学会了如何在立法中寻求共识，即不仅仅依赖“最小胜利联盟”，而是寻求广泛支持和主要力量的共识。在过去的十年中，只有大约5%的立法行为在全民公投中受到挑战，其中超过70%的立法行为在普选中获得通过。最后，直接立法有助于缓和社会冲突。全民公投和民众倡议被社会运动广泛使用，通过抗议活动纳入政治体系，抗议者能够通过正式的途径表达不满，从而减少社会冲突。

3.2直接立法对经济的影响

直接立法的批评者担心频繁的公民参与减缓了政治进程，并且为国家干预主义和高税收打开了大门。但瑞士的经验表明，直接立法与不利的经济政策无关。一方面，全民公决会对政府支出产生抑制作用，因为它们会对支出决策产生进一步的否决权。另一方面，民众倡议并未导致政府支出的增加，因为公民在投票时倾向于支持财政保守的政策，偏好较低的税收而非增加政府服务。研究还发现，直接民主还有助于压缩税收和公共债务，为经济发展创造了有利条件。因此，关于瑞士直接民主对经济影响的研究证据趋于一致，它们都表明直接立法倾向于以有利于经济发展和增长的方式塑造经济政策。

3.3直接立法对公民的影响

关于直接立法最具争议的问题之一，是公民是否有足够的能力做出合理的选择。与其他西方民主国家相比，虽然瑞士的选举投票率普遍较低，但近年来平均投票率稳定在45%左右。如果更仔细地观察，就会发现瑞士大多数公民是“选择性投票者”，他们的参与度与竞选活动的强度有关。此外，公民通常能够按照他们的偏好进行投票。既有研究表明，直接民主伴随公民更高的生活满意度。在经常进行民众投票的政治体制中，公民往往对民主运作方式和政治体制有更积极的看法。总的来看，瑞士的经验表明直接民主有助于提高公民对政治体系的信任和满意度。

4.总结

本文利用瑞士的经验来讨论与直接立法有关的三个争议话题：直接立法对政治、经济以及公民个人的影响。关于对政治的影响，研究发现瑞士政治体制发展了一些程序和做法，形成了较少的冲突、更具整合性、共识性的政治方式，其主要驱动力是对可治理性的追求。关于经济影响的证据表明直接立法有助于减少政府支出、税收和公共债务，从而创造一个有利的经济环境。最后，瑞士的实例向我们展示了直接立法对公民政治信任和满意度的促进作用。

在更广泛的层面上，瑞士的经验意味着经常使用直接民主制有助于政治稳定、经济繁荣和高制度合法性。但瑞士的案例也意味着，发挥直接立法优势的关键是要建立使精英政治更具共识性和整合性的机制。由此可见，直接立法的成功之路在于掌握“补偿艺术”，以应对民众投票下潜在不可预测性所带来的治理风险。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生