Du, J., & Zhu, X. (2024). Superior endorsement and bureaucratic compliance in China’s environmental enforcement. Global Public Policy and Governance, 4(2), 113–133.

https://doi.org/10.1007/s43508-024-00086-5

全球南部的城市聚集、全球本土化和规模转型治理：来自南非开普敦的案例研究

导语

  政治在政策执行中的影响是普遍存在的全球现象，但官僚机构对此的反应仍未得到充分研究。本研究探讨了上级背书如何影响地方官员对中国空气污染监管方面行政指令的遵守模式。我们发现，承认上级背书重要性的地方官员更倾向于通过关闭污染企业来完成污染监管的优先任务，即便付出高昂的社会和经济成本。研究结果表明，上级的政治控制虽然可能提升地方政策的有效性，但代价是偏离制度化的基于规则的政策执行。

作者简介

杜娟，华东师范大学公共管理学院副教授、硕士研究生导师。研究领域为公共政策理论、环境政策与可持续发展、中国语境下的公共治理等。

朱旭峰，清华大学公共管理学院教授、院长。研究领域为公共政策理论、智库与专家参与、可持续发展政策、科技治理、转型与公共治理等。

主旨内容

1.导言

政治如何影响政策的执行是公共政策的经典话题，地方官员的激励措施以及中央政府和地方政府之间的“委托-代理”关系影响了政策的实施结果。既有研究发现中国政府在环境政策执行中面临着严重的委托代理问题，地方官员可能偏离中央政府的政策意图，但关于地方官员与其上级之间的互动如何影响政策执行的定量分析仍然很少。本文基于具有全国代表性的地方政府官员样本，对上级支持在中国环境污染监管政策执行的作用进行实证检验，从而加深我们对政府代理人在多任务代理问题上的理解。

2.理论背景与研究假设

2.1理论背景

既有研究讨论了中国环境政策执行扭曲的原因。首先，中国有限的国家行政制度化构成了重大挑战。其次，中央政府对执行过程的监督不足以及央地之间的信息不对称导致行为扭曲和策略反映。最后，高强度的激励和多任务情境进一步激励地方政府在无法契约化的方面偷懒或怠工。在此背景下，中国将正式制度安排与运动式执法相结合，以促进环境政策执行。

2.2研究假设

本研究探讨了上级背书对环境政策执行中官员行为策略的影响。高层上级支持能够保证地方官员的职业奖励，并保护其免受潜在的纪律制裁。在这种保障下，上级的背书激励官员在应对环境监管指令时采取权宜之计。这种策略性行为的核心在于上级背书所带来的短期职业回报，促使地方官员通过粗暴的环境执法响应上级要求，以获取短期职业利益。据此提出以下假设：

H1：更重视上级支持的地方官员更有可能参与运动式的政策执行。

党和政府官员则对上级背书有不同程度的反映，中国的行政等级结构也使得上级支持背书会对不同层次的决策者产生差异化影响。

H2：与党组织地方官员相比，政府组织的地方官员更容易受到上级支持的影响。

H3：与较高级别政府的地方官员相比，较低级别政府的地方官员更容易受到上级支持的影响。

3.研究设计

3.1数据来源

本研究使用了2018年3月至6月间对中国不同省份和部门地方政府官员进行的调查数据。样本包括从副科级到副厅级的官员，覆盖了中国北部、南部、东南、西南和西北地区11个省的19个城市。 

3.2概念和测量

本文因变量为下属的遵从模式，即地方官员是执行上级政府关闭污染企业的指令，还是选择保持企业开放并采用其他政策措施来减少污染。该决策选择模拟多任务情境下的决策过程，反映了官员在执行上级政策时是倾向于运动式执法，还是倾向于基于规则的执法。

核心自变量为上级背书，指上级政府对下级官员的支持和认可。为了确定上级背书的重要性，本文通过间接提问的方法帮助官员坦诚发表意见。研究还控制了一系列可能影响官员激励和行为的个体特征，如性别、中共党员资格、民族、教育程度、行政级别、政府级别和组织类型。

4.实证结果

4.1主要结果

本研究使用逻辑回归预测二元因变量。结果发现上级支持背书增加了官员运动式执行的可能性（coefficient=0.632，p=0.033），这意味着更重视上级支持的地方官员更可能采取关闭污染企业的措施，H1得到证明。在控制变量方面，受访者的性别、种族、受教育程度、中共党员/中国共产党党员资格和行政等级与政策执行没有显著关系。但是与年轻官员（45岁以下）相比，55岁以上的受访者表现出明显的运动式执法倾向（coefficient=0.818；p=0.056）。这一结果表明，年长官员更可能采取战略性行为。相比之下，年轻官员由于政治生涯更长，倾向于选择长期且非战略性的政策执行方式。此外，与在县级和乡镇级工作的官员相比，在地级市和省级工作的官员采取运动式政策执行的可能性较低。

原文图1. 基本结果

4.2稳健性检验

为了验证主要结果的稳健性，本文对副职公务员和较低级别公务员进行了子样本分析。结果显示，上级背书在副职公务员（coefficient=0.763，p=0.064）和较低级别公务员（coefficient=0.729，p=0.019）的子样本中依然是正向的并且在统计上显著，加强了主要研究结果的稳健性和实际意义。

原文图2. 副职公务员样本的结果

原文图3. 低级别公务员样本的结果

4.3异质性分析

进一步的异质性分析发现，组织类型和政府级别对上级背书的影响存在显著差异。上级支持对政府组织官员的影响是显著积极的（n=208），而对党组织中的受访者缺乏显著影响（n=62）。在较低级别政府（县和乡镇）工作的官员比在较高级别政府（地级市和省级）工作的官员更易受到上级支持的影响，由此证明了H2和H3。

原文图4. 按组织类型分组的分析结果

原文图5. 按政府层级分组的分析结果

5.结论与讨论

本文发现上级背书可以显著提高地方官员执行上级政府政策优先事项的可能性，且隶属于政府组织的官员对上级的支持更加敏感。由此强调了上级支持在地方官员政策执行决策中的重要作用，并揭示了政治激励和行政层级结构对政策执行方式的影响。研究有助于我们理解中国官僚机构对政策执行的政治影响，加深对多层次治理结构中政策执行的认知。未来研究可以继续探讨上级支持对环境污染治理长期效果的影响，分析上级支持如何影响地方官员在政策执行中对不同工具和技术的选择，并采用实验设计以更好地理解地方官员在政策执行情境中的偏好。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生