Mukherji, R., & Zarhani, S.H. (2021). Policy paradigms and path dependence: the endogenous roots of institutional displacement and drift in India.Global Public Policy and Governance, 1(1), 78-97.
政策范式与路径依赖：印度制度替换和制度偏离的内生性根源
本研究从制度变迁的内生性根源出发，提出将政策范式与分析路径相结合的两种制度变迁模式，即“政策范式与制度叠加—临界—替换模式”及“政策范式与制度偏离模式”。结合对印度经济改革和财政制度的分析，本研究具体介绍了两种制度变迁模式的内涵。
Rahul Mukherji是海德堡大学南亚研究院政治科学学系教授，长期致力于比较政治、治理与发展、政治经济和国际关系等领域的研究；Seyed Hossein Zarhani是海德堡大学南亚研究院政治科学学系的研究员和讲师，重点关注治理、印度政治和政治经济学等领域的议题。
通常来说，分析外生性因素的冲击是解释制度变迁的常用方式，而本研究则主要关注内生性的渐进式制度变迁。本研究提出将政策范式与两条分析路径相结合，分别形成了政策范式与制度叠加—临界—替换模式（Policy Paradigms and Layering–Tipping–Displacement Model, PPLTDM）及政策范式与制度偏离模式（Policy Paradigm and the Drift Model，PPDM），并通过印度经济发展中的典型案例对两种制度变迁的分析模式进行了介绍。
1. 政策范式与制度叠加—临界—替换模式（PPLTDM）
该模式认为，看似突然发生的制度替换是长期以来制度叠加后到达临界值的内生性演进的结果。有两种环境条件可以促进制度叠加，一是存在对新制度的强大的否决者（veto player），二是有改变规则以重新规划制度轨迹的需要。
在1991年之前，基于自给自足的考量，印度实行了在经济上较为封闭的进口替换（import substitution）制度，对工业生产活动监管过度，对公共部门资产的配置也不合理，严重阻碍了经济发展。政府内部的思想开始产生分化，逐渐转向放松管制和提升竞争力。20世纪80年代初，印度政府谨慎地批判了进口替换的弊端，并先后采取了放松管制和出台新政策等措施以促进电信和信息技术等领域的发展。
由于存在较为强大的否决者（例如政治阻力），改革和政策措施都以制度叠加的形式展开，从而为渐进的放松管制铺平了道路。在这一过程中，《工业政策决议（The Industrial Policy Resolution）》与1991年支持企业的预算草案可以被视为制度临界点，最终使得以严格管制为前提的进口替换制度被放松管制和提高竞争力的新制度所替代。自此，工业许可（industrial licensing）在很大程度上被废除，对外商投资的限制也大幅削弱，印度逐步走向开放，中央计划经济向“联邦市场经济”转型，并推动了印度经济的快速增长。这一制度替换过程始自技术官僚内部的思维方式转变，受到发展经济和提升竞争力的需求驱动。
2. 政策范式与制度偏离模式（PPDM）
在强势否决者存在的前提下，由于规则模糊性的存在，对旧制度的不同解释也使得制度演变中存在微小改变的空间，由此，无数个细微的制度偏离最终导致了制度变迁。制度偏离既可以是漫长的制度变迁的开始，也可以是其延续。促进制度偏离的条件有两种，一是环境条件的改变（例如技术更替），二是社会思潮的影响（例如放松管制的思想）。
印度的财政分配曾一度偏向于中央集权。1991年经济改革后，地方政府在投资管理方面享有了一些自主权。2014年后，印度财政出现了联邦化、分权化的趋势，地方财政的自主权增大，财政分配中的制度偏离逐渐体现。2017年，印度实施商品与服务税（Goods and Services Tax，GST），促使间接税制度合理化，同时对地方给予财政收入补偿，中央与地方的财政关系有所改变。近年来，新冠肺炎疫情的出现为中央扭转局面提供了契机。在不改变现有制度的前提下，中央政府在没有与地方政府协商的情况下推出了“GST补偿”和“COVID-19支出”向地方施压，使其不得不向中央政府支付这两笔款项。地方发展性财政支出出现短缺，而中央政府的财政集权趋势得到加强。
两个案例表明，要理解制度变迁背后的因果机制，可以同时考虑制度路径和政策理念。制度变迁既可以表现为制度叠加到达临界值后诱发制度替换的结果，也可以表现为，当强势否决者存在时，在不改变原有制度的基础上，在长期政策过程中利用政策模糊性推动制度偏离。
编译者：郑娉
复旦大学国际关系与公共事务学院硕士生
